Economías de escala y descentralización

El problema teórico central del federalismo fiscal es la determinación de la estructura para situar a las funciones públicas -incluyendo la prestación de servicios- en los niveles apropiados de toma de decisiones. En ese sentido, las áreas óptimas de cobertura de los distintos servicios no tienen por qué coincidir. Sin embargo, se debe tomar en cuenta no solamente los beneficios de la descentralización (lograr que la prestación de los servicios se adecúe mejor a la demanda), sino el ahorro de costos que significa que más individuos consuman conjuntamente un bien determinado.

La pérdida potencial por un aumento en la centralización será tanto más grande cuanto mayor sea la diversidad de las demandas individuales (preferencias y niveles de renta) y más homogéneamente estén agrupadas las personas. Cuanto más ampliamente varíen los niveles eficientes de consumo entre las jurisdicciones, más pronunciada resulta la pérdida de bienestar potencial por la provisión centralizada del bien.

Por otro lado, el ahorro potencial de costos por aumentar la escala de producción de un servicio, depende fundamentalmente de aspectos técnicos. En todo caso se debe diferenciar entre producción y nivel de consumo de una jurisdicción, ya que la producción misma puede darse en mayor escala que el consumo en una jurisdicción.

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Asimismo, los beneficios y los costos de la prestación de los servicios de un gobierno local, normalmente no coinciden exactamente con su jurisdicción. La solución es internalizar los beneficios y costos asociados, pero cuanto menor sea la jurisdicción es menos probable que la causa o efecto externos puedan ser internalizados.

Sin embargo, la existencia de externalidades no controladas implica la presencia de ganancias comerciales potenciales. Por tanto, es posible una solución mediante acuerdos mutuamente beneficiosos entre partes. Ello es viable en el caso de un número reducido de externalidades y de unidades de decisión. En caso de mayor complejidad, se requiere de una organización para la toma de decisiones públicas, cuya organización y funcionamiento no es despreciable. En este caso, la solución podría ser un aumento en el tamaño de la jurisdicción para la prestación de que se trate, y cuando la jurisdicción de tamaño óptimo para varios servicios es similar, sería deseable establecer un nivel único de gobierno para todos ellos.

Cada servicio requiere de una dimensión de población distinta y la dimensión óptima para el conjunto no coincide con la de cada una de las partes y la asignación de recursos. Esto es lo que ocurre con la Provincia de Buenos Aires, con una estructura poblacional elefantiásica y con enormes desigualdades, donde se concentra la mayor pobreza del país en el conurbano.

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Así es que para optimizar el bienestar de todos los ciudadanos, se requiere de transferencias entre comunidades. Sin embargo, los gobiernos locales no conocen exactamente las preferencias de sus representados, o éstos tienen una representación inadecuada, o los objetivos de los gobiernos son la reelección (lo que habitualmente da lugar a malas asignaciones de recursos).

Aun así, el sistema democrático, aunque de modo imperfecto, hace que a la larga la acción de los gobiernos se adecúe a las preferencias de la mayoría de los electores. Pero el sistema electoral no toma en cuenta los efectos externos (los intereses de las otras comunidades, dejándolas excluidas totalmente). Las transferencias intergubernamentales son el instrumento para que la prestación de servicios sea en general más eficiente (reducir costos por igual servicio). Las transferencias condicionales compensatorias tienen el efecto de reducir el precio del servicio, y por tanto de modificar la estructura de prestación de servicios en el sentido deseado.

En el supuesto de una distribución equitativa de la renta, se requiere un óptimo bienestar tanto de ésta como de la eficiencia en la asignación. Las transferencias incondicionales son un instrumento de redistribución. Si los habitantes de las jurisdicciones más ricas tienen que pagar una mayor suma por habitante por concepto de impuestos nacionales, habrá un proceso redistributivo en favor de los habitantes de las comunidades más pobres pero resulta imposible alcanzar una redistribución deseada de la renta por habitante sin diferenciar las tasas impositivas sobre la renta personal según jurisdicción (lo que está prohibido en los EE.UU.). Con tasas iguales las transferencias igualadoras pueden tener efectos perversos, al beneficiar a más a los ricos de una comunidad pobre que a los pobres de una comunidad rica. La mejor manera de mejorar la distribución de la renta entre individuos es redistribuirla entre individuos y no entre jurisdicciones.

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Sin embargo las transferencias incondicionales pueden ser instrumento de equidad interjurisdiccional ("horizontal"), aún en perjuicio de la equidad interpersonal. En efecto, para dos comunidades con niveles iguales de producción el esfuerzo fiscal (tasa impositiva local) dependerá del nivel de ingresos de sus residentes.

Una manera de establecer la equidad horizontal sería adecuar las tasas de impuestos a fin de que todos los individuos paguen igual proporción de ella por los servicios que reciben. Como en nuestro país eso no es posible, el camino son las transferencias incondicionales a las comunidades en proporción inversa a los niveles de renta por habitante. Pero esto parece poco viable si no se modifica la compleja estructura impositiva, que en definitiva se traduce en las diferencias entre distintos servicios y localidades.

Como sea, es urgente poner en práctica tanta teoría para llevar a cabo un rediseño integral del federalismo con un sistema de coparticipación que se adecúe a las economías de escala  y a las autonomías que cada jurisdicción necesita de acuerdo a sus demandas. No hay otro camino para lograr la equidad.
 

* Fernando Rovello. Diputado bonaerense de Juntos por el Cambio.