La política exterior de Brasil y México depende de su poder relativo en el sistema internacional; la de Argentina, del capricho de sus gobiernos. A esta conclusión llegamos con Octavio Amorim Neto, un politólogo brasileño, después de comparar sesenta años de votaciones en las Naciones Unidas. Los Kirchner no inventaron una tradición: la heredaron y la elevaron a la enésima potencia.
Perón llegó a la presidencia antagonizando con Spruille Braden, el embajador norteamericano. Nueve años después firmaba el convenio con la Standard Oil. Frondizi y Menem repitieron la voltereta. Las privatizaciones y renacionalizaciones del petróleo expresan un padrón recurrente: al gobierno se sube con ideología y se lo monta con pragmatismo.
La política exterior de los Kirchner se orientó a dos objetivos: obtener apoyo electoral en casa y asistencia financiera en el exterior. El apoyo electoral se buscó mediante una retórica combativa y cada vez más ideológica; la asistencia financiera, mediante pragmáticas alianzas internacionales. La flexibilidad del peronismo, sumada a la habilidad del matrimonio presidencial, fue exitosa al disociar las palabras de los hechos. El kirchnerismo aparece alineado con países revoltosos pero, al mismo tiempo y aunque no se note, respeta las normas internacionales y sostiene posiciones compartidas por el Fondo Monetario Internacional y por los principales economistas del mundo, sean heterodoxos como Joseph Stiglitz u ortodoxos como Anne Krueger. Tanta maleabilidad es posible por la limitada profesionalización del servicio exterior y el rol subordinado que la Constitución y la práctica política les atribuyen a los ministros, dejando la política exterior en las exclusivas manos del presidente. Y el colapso de 2001 creó condiciones adicionales para tolerar volantazos.
El nacimiento del kirchnerismo exterior. Los Kirchner llegaron al poder sin nunca haberse interesado por la política internacional. La formación intelectual de Néstor y Cristina era jurídica, pero no cosmopolita. Sus prácticas cotidianas se moldearon en una ciudad provinciana como La Plata y se consolidaron en la periférica Santa Cruz. El mundo quedaba lejos y les era ajeno.
Durante la década K, el discurso gubernamental tuvo un alto tinte ideológico y un bajo grado de implementación. Néstor Kirchner asumió con un doble déficit: llegó al gobierno sin votos y lo encontró sin plata. El mundo fue visto como un recurso que podía proveerle ambos bienes. Al igual que Lula, que accedió al poder al mismo tiempo, el presidente argentino tenía que ajustar la economía. Tanto el Partido de los Trabajadores como el Frente para la Victoria usaron la política exterior para compensar ideológicamente a sus alas izquierdas. La ortodoxia fiscal (léase superávit y tipo de cambio competitivo) fue envuelta en palabras de rebeldía global y deglutida alegremente por los partidos oficialistas.
Los objetivos de la política exterior fueron subordinados a la obtención de financiamiento y a la legitimación ideológica del nuevo gobierno. Asegurar el aprovisionamiento energético, mejorar las relaciones con los socios no financieros, expandir los mercados externos, restablecer la reputación internacional o consolidar la integración económica jamás fueron prioridad. A veces, ni siquiera una meta secundaria. La estrategia de los Kirchner puede definirse como pragmatismo cortoplacista. A la retórica combativa se la complementó, a veces contradictoriamente, con alianzas secuenciales con cuatro actores externos: Brasil, Venezuela, Estados Unidos y China. La diversidad política de estos países alienta a matizar el análisis del kirchnerismo exterior.
Brasil y el Mercosur siempre rankearon alto en el discurso oficial. Sin embargo, Brasil fue leído en términos instrumentales y el Mercosur en términos superficiales. El vecino cumplió siempre la función de mercado de exportación y, durante una etapa, la de inversor. Aunque la afinidad política y personal con Lula facilitó la relación bilateral, Argentina jamás se alineó con las prioridades brasileñas: fue y sigue siendo reluctante al acuerdo con la Unión Europea, apoyó candidatos alternativos en organismos internacionales, no concilió posturas con Uruguay ante el sainete de las papeleras y, sobre todo, arrastró los pies ante cada uno de los conflictos comerciales que tiñeron las relaciones argentino-brasileñas en la última década.
El Mercosur, un bloque especializado en violar sus propios tratados, es una cáscara vacía: a pesar de su nombre no constituye un mercado común, su unión aduanera no funciona, su Parlamento no legisla, su tribunal no juzga y su comercio se retrae. En Unasur, que constituye un mecanismo de concertación política y no un proceso de integración regional, la cooperación fue más exitosa, pero también más superficial, como muestra el conflicto interminable entre Colombia y Venezuela. En cualquier caso, los Kirchner aprovecharon la inversión de Brasil y Venezuela para crear un bloque sudamericano, se subieron sin pagar boleto y terminaron de chofer.
Venezuela constituyó un pilar fundamental del primer kirchnerismo. Cuando Argentina estaba fuera de los mercados, fue Chávez el que financió al insolvente Estado argentino. No lo hizo a pérdida: los intereses cobrados y la venta de los bonos enseguida después de comprarlos reportaron al fisco venezolano ingentes ingresos. La ideología fungió como paraguas, pero, al igual que con Brasil, fue la relación personal entre los Kirchner y el líder bolivariano lo que cementó la relación bilateral.
En contraste con Brasil y Venezuela, las relaciones de Argentina con Estados Unidos fueron siempre turbulentas, pero no malas. Los altos y bajos se sucedieron al ritmo de escándalos y excesos retóricos. Pero la cooperación se mantuvo durante largo tiempo en el área de mayor importancia para cada socio: combate al terrorismo para Estados Unidos y alivio de la deuda para Argentina.
En el primer tema, y como consecuencia del caso AMIA, Néstor nunca cortejó a Irán como hicieron Lula y Chávez. Argentina fue durante los años de Bush, un aliado confiable para la Casa Blanca. El giro más reciente de Cristina coincidió con el de Obama, por lo que las negociaciones con Teherán no ahondaron la grieta entre los dos países.
Respecto del alivio de la deuda, Estados Unidos apoyó a Argentina en las instituciones financieras internacionales mientras Japón y las potencias europeas le complicaban la vida. Aun hoy, Washington acompaña la postura argentina sobre los holdouts, aunque no convenza a sus jueces. La actitud argentina ante el FMI ayudó: a pesar de denigrarlo en público, los Kirchner siguieron la corriente regional y en 2009 le llenaron la cara de dólares. La deuda con el organismo quedó saldada.
China entra con fuerza en el radar durante el segundo gobierno de Cristina. Paradójicamente, el articulador ideológico del “pivot hacia China” fue Carlos Escudé, quien había formulado la justificación conceptual de las relaciones carnales, conocidas en jerga académica como realismo periférico. En un escenario de transición hegemónica, con EE.UU. en declinación y China en ascenso, conviene a los intereses nacionales asociarse a la potencia emergente. Según Escudé, la conveniencia va más allá de la relación de fuerzas y se basa en la complementariedad económica, que Argentina disfrutó antaño con Gran Bretaña pero nunca con Estados Unidos. Aunque China no pesa tanto en el comercio exterior como en el de otros países sudamericanos, ya se convirtió en el principal garante financiero y en un inversor secreto y creciente.
El kirchnerismo, etapa contemporánea del peronismo. La política exterior de los Kirchner estuvo marcada, estéticamente, por las características personales de cada esposo. Sin embargo, la sustancia no varió demasiado, y tampoco cambió respecto del presidente anterior, Eduardo Duhalde. El foco siempre estuvo en la política doméstica, como mostraron Roberto Russell y Juan Tokatlian. Argentina no buscó el aislamiento sino formas de autonomía que ampliaran las opciones internas del gobierno. Recién en los últimos años Cristina comenzó a aumentar el sesgo ideológico.
La política regional kirchnerista se alineó con la de los vecinos, de derecha o de izquierda. La llamada integración no fue más que cooperación interpresidencial contra opositores domésticos: un Plan Cóndor democrático, que no mata pero tolera que cada presidente haga con sus adversarios lo que le parezca.
La condición de Sudamérica como zona de paz o “sociedad internacional”, sugiere Federico Merke, no ha eliminado conflictos pero sí la verosimilitud de la guerra. Los Kirchner han continuado la política menemista de desarme unilateral, transformando el país en lo que Escudé definió como un protectorado de Chile y Brasil.
Una investigación de Gino Pauselli muestra que los viajes de los Kirchner se concentraron en América Latina. El 63% de las salidas de Néstor y el 59% de las de Cristina se limitaron al barrio. Pero ella viajó más que él y, en los últimos tiempos, diversificó
sus destinos. Ya no son sólo Angola y Vietnam sino Rusia y China. La defensa de la democracia declina pero la escala aumenta. Así como Perón calculó que el conflicto de Corea derivaría en tercera guerra mundial y optó por la autarquía, Cristina juzga que la decadencia de Occidente es imparable y se juega a las potencias emergentes. Apuesta de alto riesgo, pero no un desvarío.
Treinta y cinco años de política exterior bajo gobiernos peronistas exhiben dos elementos de continuidad: el personalismo en la conducción y la subordinación a las necesidades internas, financieras o electorales. La ideología y la definición del interés nacional han sido variables y contingentes. Para el peronismo, la política exterior es política doméstica por otros medios
*Politólogo, Universidad de Lisboa
