Mariana Llanos: “El programa de Milei es una reacción extrema a la incapacidad de la política”

—Aprovechando su especialidad en Brasil y Argentina, el hecho de que sean los únicos dos países con sistema federal de Sudamérica, ¿emparienta a nuestros países de problemas que pueden tener otros de la región con sistemas unitarios?

—Son dos países federales, pero los federalismos son bastante diferentes. Los dos han tenido unas transiciones a las democracias bastante diferentes; sin embargo, a su manera y diferenciándose, han sido bastante exitosos en ese sentido. Los federalismos actúan restringiendo lo que puede hacer el Ejecutivo Nacional, eso hay que tenerlo bastante presente, y en otros casos, a veces empoderando lo que puede hacer el Poder Ejecutivo Nacional. O sea, las instituciones políticas son muy importantes para el transcurso de lo que puede ser un proyecto político de gobierno, y debemos entender su funcionamiento para después explicarnos por qué ciertas cosas funcionaron y qué otras no. Justamente la política comparada nos permite ver las cosas en perspectiva. No sé si nos vacuna de algún mal tener un sistema federal. Desde el punto de vista institucional, la respuesta sería, son sistemas que funcionan diferente, y de hecho, el federalismo argentino y el brasileño son bastante distintos entre sí. Lo que podría argumentar es en qué sentido restringen los poderes federales o provinciales al ejercicio del poder nacional. Obviamente, en los dos países, el hecho de tener el presidente la obligación de conversar o interactuar con jefes de Estado subnacionales, que han sido también directamente electos y que llevan la representación de sus provincias como el objetivo fundamental de sus gobernaciones, es una gran limitación para el ejercicio del poder nacional. Por eso, no solamente cuando vemos el resultado electoral debemos observar lo que pasa a nivel nacional, sino también lo que está ocurriendo a nivel subnacional. Esa sería una gran diferencia de la forma en que funcionan los sistemas presidenciales en estos países con otros países de la región, lo cual no quiere decir que los gobiernos locales en otros sistemas políticos que no son federales también tienen su poder, y que el Ejecutivo Nacional tiene que estar pendiente y observando qué es lo que pasa en la arena local y en la arena provincial. 

—Frente a la emergencia de un outsider de la política, hay un candidato que era totalmente desconocido. En América Latina, se ha venido dando distintas veces con asiduidad. El hecho de que haya un sistema federal, imagino que, por ejemplo, al ser bicameral y haber Senado, que está representado por los poderes locales, y que un partido nuevo tarda cierta cantidad de años en tener representación en todos los países, le pone freno y límite a la emergencia y luego a la capacidad de producir cambios de un outsider de la política. 

—Es así, pero una peculiaridad del bicameralismo latinoamericano es que las cámaras altas o los senados existen no solamente en sistemas federales, sino también en sistemas unitarios. Colombia, Bolivia, Paraguay y Uruguay tienen cámaras altas y bicameralismo simétrico. O sea que en todos los casos los presidentes tienen que ponerse de acuerdo con dos cámaras altas que tienen el mismo poder de construir la legislación. Eso por un lado, pero ciertamente, si eso ya es un desafío para un presidente que viene con una trayectoria política que ya ha ocupado quizás el puesto antes, o ha estado en el Legislativo antes, o ha estado en alguna gobernación provincial, o sea, algún líder político que ya tiene trayectoria política y experiencia en el Estado, o distintos niveles del Estado, incluso para esos líderes políticos es un desafío trabajar con un Congreso en dos cámaras y con un poder que está dividido a nivel subnacional. Puede imaginarse lo que puede significar eso para un líder que no tiene experiencia de compartir el poder, que no ha ejercido el poder de ninguna manera. Simplemente quizás haber estado en la Cámara de Diputados un par de años, sin la experiencia de lo que significa el desafío de ocupar el Poder Ejecutivo. Entonces ejercer la presidencia y el Poder Ejecutivo es un desafío para cualquier líder político, con más razón es un desafío para una persona que viene de fuera de la política y quizá no conoce los pormenores de estar interactuando con las instituciones a tantos niveles diferentes. 

“Los federalismos actúan restringiendo lo que puede hacer el Ejecutivo Nacional”

—En los países del Pacífico en general, con tendencia a ser unitarios, es más fácil pasar de intendente de una de las ciudades importantes a presidente. Mientras que en países como Brasil y Argentina el cursus honorum para llegar a presidente en mayor proporción demora más tiempo. 

—Eso suponiendo que hay una carrera política que es ascendente, desde lo local hasta lo nacional, hasta lo federal, pero no todas las carreras políticas siguen esa trayectoria. Ese fenómeno de los outsiders que usted mencionó y que Argentina está viviendo ahora, donde no se había dado en Argentina así, con tanta contundencia, y ahora está ahí, muy presente, nos indica que en estos sistemas políticos no federales, sino presidenciales, sobre todo cuando los partidos políticos están en una situación de cuestionamiento o de crisis, se abren otros caminos que puedan llevar a la presidencia. Justamente la elección directa del presidente permite canalizar otro tipo de emociones, intereses, angustias y problemas, que quizá la vía tradicional de la carrera política no permite. En general, los que han estudiado carreras políticas en nuestros países observan que la tendencia a las carreras preferidas son las carreras ejecutivas, que los parlamentos son los que más sufren por esa escalera que va desde lo del Ejecutivo más bajo hasta el Ejecutivo más alto, que sería el gobernador o el presidente, al que llegan obviamente muy pocos, pero que hay una preferencia por la carrera ejecutiva. Esto perjudica bastante el desarrollo de las carreras legislativas, que como contrapartida sería interesante tener en los parlamentos de América Latina figuras políticas que se quedaran por más tiempo para profesionalizar los parlamentos, para que se familiaricen con las tareas de lo que hacen los parlamentos, con la importancia que tiene el Parlamento en la redacción de las leyes y en el control del poder político. En general, lo que sucede es que en nuestra región los cargos más valiosos son los ejecutivos, entonces, ese camino que usted señalaba, desde el Ejecutivo local hasta el nacional, es el camino preferido para un líder político exitoso, y el que no tiene éxito puede hacer un paréntesis y esperar mientras tanto en el Legislativo provincial o nacional, hasta que en algún momento haga el traspaso a su puesto preferido, que sería el Ejecutivo. Ahora, eso en situaciones normales es un camino que se hace a través de los partidos políticos, la afiliación partidaria, y permite hacer eso dependiendo del sistema político. Por ejemplo, en Brasil los partidos son más bien personalistas y vehículos electorales de los candidatos. Todos los candidatos necesitan presentarse a la presidencia a través de un partido político, pero a nivel de afianzamiento y consolidación de ese partido puede variar enormemente. Y lo que hemos visto en los últimos años es una tendencia de la ciudadanía a penalizar a los partidos con más experiencia y con más antigüedad en la región, y en la elección de líderes que vienen de fuerzas políticas nuevas. 

“La elección directa del presidente permite canalizar otro tipo de emociones, angustias y problemas”

—Imaginando lo que usted marcaba de la posibilidad en la Argentina de que irrumpa alguien con un partido nuevo, y volviendo el sistema bicameral, de gobernaciones, al poder que tiene el gobernador sobre los senadores, y la existencia de leyes que solamente se pueden aprobar con mayorías especiales o que ingresen por solo una cámara, ¿limita eso a los outsiders de la política, no a ser electo, sino a luego poder llevar adelante sus ideas?

—Por supuesto, hay que distinguir dos cosas que son muy claras para los que estudiamos la política. Una cosa es ganar una elección y las aptitudes y las habilidades que se requieren para ganar una elección, y otra cosa muy diferente es sentarse en el sillón presidencial y ejercer la presidencia. Y como se dice en inglés, to deliver, o sea, empezar a ejecutar lo que uno prometió en una elección. Entonces ahí, en un sistema democrático, las restricciones empiezan a aparecer, porque incluso el simple hecho de dictar un decreto requiere cierta reglamentación, requiere mirar cuáles son las leyes, los procedimientos para editar un decreto, hay que mirar la Constitución, etc.; o sea, las normas con las que convivimos en un sistema democrático están presentes y hay que tenerlas en cuenta. Y después están los otros actores e instituciones, que según nuestra Constitución, intervienen en el proceso decisorio. Y usted mencionaba el Senado, pero también en la Cámara de Diputados los gobernadores tienen influencia, tienen sus contingentes legislativos, y los diputados van a consultar con el gobernador si el presidente quiere hacer algo que a la provincia la perjudica. Entonces, uno puede desarrollar ciertas habilidades o incluso confrontarse con el adversario político a un punto casi de agresividad durante la campaña electoral, pero cuando está en el gobierno va a tener que consultar, escuchar, cooperar, consensuar, porque el 50% de los diputados es la mayoría que se requiere para aprobar las leyes. Incluso, la Constitución provee distintas herramientas, y hay bastante literatura sobre qué herramientas tienen los presidentes a disposición para ejercer el gobierno. Hay bastantes diferencias entre los países, y se habla mucho de los presidentes superpoderosos o hiperpresidenciales, pero la realidad es que cada ley inicia un juego político nuevo. Y si el presidente no tiene una mayoría de su partido o de su coalición que lo acompañe en el Congreso, entonces se va a enfrentar a distintos tipos de situaciones, y justamente cuando el presidente es débil, o los partidos son débiles, estas instituciones subnacionales, que quizás se esconderían detrás de unas mayorías parlamentarias, reaparecen con más fuerza y va a hacer falta conversar con ellos. 

—Hablando del origen de los sistemas políticos en América Latina y la enorme influencia que tuvo la Constitución norteamericana en muchos de los países, ¿el sistema presidencialista y el bipartidista responden a particularidades que no todos los países pueden llevar adelante con éxito, hay un ocaso del bipartidismo o lo que vulgarmente llamamos grieta? Con su experiencia de los dos lados del Atlántico, ¿qué puede recomendar?

—Todos los sistemas de gobierno tienen sus pros y sus contras. Creo que no es correcto hablar del presidencialismo en general o del parlamentarismo en general como dos sistemas opuestos, creo, y eso está bastante establecido en la literatura, que depende de cómo juega el presidencialismo con cada sistema de partidos, es el resultado que uno tiene. Entonces, los primeros gobiernos, después de la transición a la democracia, usted mencionó a Alfonsín, justamente estaba escribiendo esta semana sobre el Congreso de Alfonsín, que tenía 129 diputados, tenía quórum o casi quórum propio en la Cámara de Diputados, no tenía mayoría en el Senado, nunca la tuvo. Después perdió la mayoría en la Cámara de Diputados, y eso fue un comienzo bastante traumático para la democracia, porque era un presidente que llegaba con tantas expectativas y con una agenda tan de devolución a la sociedad, a la ciudadanía, de lo que la dictadura se había llevado, era difícil de gobernar en ese contexto. Pero, en Brasil, donde el tener un 40% en la Cámara de Diputados es un sueño para un presidente, ningún presidente tuvo un 40% de la Cámara de Diputados propio que no fuera armando coaliciones. O sea, en Brasil existió el multipartidismo desde el comienzo, y justamente los trabajos críticos del presidencialismo están mirando al caso brasileño, porque es la combinación difícil le llamaban, al presidencialismo con el multipartidismo, cómo iba a hacer Brasil para funcionar en un sistema político democrático si el presidente no tenía esas mayorías que quizás en Argentina el presidente sí podía aspirar. En Brasil siempre fue un problema. Después, Fernando Henrique y Lula armaron lo que llegó a llamarse el presidencialismo de coalición, el establecimiento de coaliciones bastante formalizadas de gobierno, que debían ser muy amplias porque la Constitución brasileña tiene muchas políticas sustantivas, por lo cual, los presidentes brasileños, para gobernar normalmente, tienen que reformar la Constitución. Entonces, no es solamente conseguir el 50% de los votos de los presentes en el Parlamento, como en el caso argentino, sino formar mayorías ampliadas para ejecutar muchas de las políticas del gobierno. Ahora, eso fue cambiando con el tiempo, y la situación que tenemos hoy en día es prácticamente de fragmentación en casi todos los casos. Quizás en México, Andrés Manuel López Obrador ha conseguido mantener sus mayorías, pero la fragmentación política se ha instalado en casi todos los países, y eso de tener una mayoría del mismo partido es bastante discutible. Por eso, los presidentes tienen que aprender a relacionarse con un congreso que saben que no les pertenece, y eso está bueno, porque así fue pensado el diseño constitucional, que el presidente no tuviera el poder absoluto, sino que tuviera que relacionarse, referirse a los partidos. Algunas veces el propio partido puede ser un problema, pero también en los partidos de la oposición, para generar políticas públicas que sean más consensuadas o aceptadas por una mayor parte.

“Hay una tendencia de la ciudadanía a penalizar a los partidos con más antigüedad y experiencia”

—¿Qué punto de contacto encuentra entre la emergencia de extremas derechas populares que se dieron, por ejemplo, en el caso de Europa, con la que se viene dando, en el caso de Argentina, con La Libertad Avanza?

—Hay contactos, a nivel internacional, son bastante informales. Pero en el mundo actual, donde lo mediático, la conexión mediática o a través de medios sociales facilita las cosas. Así que puedo imaginar que por más que sean contactos informales, son importantes. De todas formas, son unas derechas que son bastante distintas, o que responden a problemas muy diferentes. En Alemania, donde yo vivo, fue claramente una reacción a la ola inmigratoria cuando Angela Merkel estaba en el gobierno, y en realidad ya había aparecido la extrema derecha durante la crisis financiera de 2008, apareció como un actor, pero fue la crisis inmigratoria la que realmente la instaló como un actor político que puede recibir votos. Como estos problemas no han sido resueltos, o los partidos tradicionales no logran convencer al electorado de que estos son temas que han sido resueltos, entonces siguen creciendo. Pero el caso inmigratorio no era claramente el caso de Bolsonaro, fue una reacción extrema, antipetista, frente a las políticas del Partido de los Trabajadores en el gobierno, políticas progresistas. Y en el caso de Argentina, creo que está la cuestión económica muy fuerte; el programa extremo de Milei es una reacción extrema a la incapacidad de la política de encontrar respuestas al tema de la inflación y a la estabilización de la economía. Entonces, la renovación política o las ofertas políticas aparecen desde el lado de la derecha, lamentablemente, y estas derechas tienen bastantes rasgos en común, como es el poner el acento en estos líderes extremos outsiders. Pero, sin embargo, la agenda también varía y se adapta al contexto en el que le toca actuar en cada país. 

“Depende de cómo juega el presidencialismo con cada sistema de partidos, es el resultado que se tiene”

—Podríamos inferir que hay una rebeldía en contra las élites, contra el saber y las credenciales de aquellos que son supuestos sujetos de saber, en la historia, en la medicina con las vacunas, en la meteorología, con el cambio climático. Lo que vemos es una rebeldía de una parte importante de la población respecto de lo que serían quienes tienen credenciales de lo políticamente correcto.

—Sí, hay una rebeldía, pero también hay unas necesidades ciudadanas populares bastante concretas que no se satisfacen. Más que de una rebeldía, hablaría de una especie de crisis de representación en la que los ciudadanos ven que la oferta de los partidos tradicionales no apunta a resolver los problemas que los ciudadanos deben atravesar día por día, y eso genera la búsqueda de otras opciones políticas. Y lo que aparece ahí son estas otras opciones. Entonces sí que hay una crisis de la oferta política tradicional por distintas razones en diferentes países, y la tentación a buscar respuestas por otros lados, incluso en las democracias establecidas. A veces tendemos a pensar que el tipo de problemas que enfrentan las democracias más jóvenes son más serios, sobre todo en una región tan desigual como América Latina. Pero no es que las democracias establecidas no están atravesando también serios cuestionamientos y problemas, como les digo a mis estudiantes en las clases, ellos pueden estar muy acostumbrados, viven en Europa y disfrutan del Estado democrático, pero a la democracia hay que defenderla todos los días y entonces mejor conocer cómo funciona y cuáles son sus derechos y estar dispuestos a salir a defenderla. 

Producción: Melody Acosta Rizza y Sol Bacigalupo.