La historia argentina está signada por una larga decadencia. Es una continuidad de crisis recurrentes originadas por un Estado que sistemáticamente gasta por encima de sus posibilidades. En un país donde prevalece el diagnostico que el principal problema es la grieta, llama la atención encontrar, en un tema tan estratégico, semejante nivel de consenso. Tener déficit fiscal tiene que ser considerado una “política de Estado”, como lo prueba el hecho de que la aplicaron gobiernos con orientaciones ideológicas muy diferentes desde hace más de medio siglo.
El déficit es la consecuencia de varios factores. Uno de ellos es la mala organización del sistema tributario. El ideal es contar con un sistema que permita financiar los gastos del sector público distorsionando lo menos posible los procesos productivos e impactando positivamente en la distribución del ingreso. La realidad es que tenemos un sistema tributario complejo e irracional, que va en contra del proceso de inversión y generación de empleo y que no contribuye a mejorar la distribución del ingreso. Varios factores explican la mala organización del sistema tributario, pero el principal es que se ha desnaturalizado la organización federal al punto de que los tres niveles de gobierno aplican de manera superpuesta impuestos a los mismos ciudadanos.
El descalabro es tan visible que prevalece un amplio acuerdo en relación a que para salir de la decadencia es imprescindible ordenar el sistema tributario. La meta compartida es que necesitamos rediseñar el sistema para que los impuestos dejen de ser un obstáculo al crecimiento productivo y operen a favor de una distribución del ingreso más equilibrada. Pero estos consensos se diluyen en la instancia de definir el cómo. Complejidad técnica y política, intereses e inercias se combina para explicar el inmovilismo o los intentos de reformas fracasados.
La tentación del gradualismo. No es que no hubo intentos de reformas, solo que la mayoría fracasaron. Una de las razones es que, frente a las dificultades que plantean los cambios, siempre se optó por estrategias parciales. La variante más común es impulsar cambios de aplicación diferida en el tiempo.
La idea, algunas veces planteada de manera explícita y otras implícita, es que si se eliminan o baja impuestos distorsivos de manera gradual se generan las condiciones para darle tiempo al crecimiento de la economía a que compense las pérdidas de recaudación. Generalmente esto se plantea a través de un cronograma de reducción o eliminación de impuestos, que se asume serán fiscalmente compensados con crecimiento económico.
Desde el punto de vista político la estrategia resulta muy atractiva. Se hacen grandes anuncios sin afrontar riesgos ni costos. Pero desde el punto de vista técnico es una estrategia inconsistente. Por un lado, se asume el diagnóstico de que la Argentina no podrá crecer mientras mantenga un sistema tributario tan complejo y distorsivo. Pero por el otro, se plantea una baja de impuestos supeditado a que la económica crezca.
Un caso muy ilustrativo es el fracaso del Consenso Fiscal firmado en 2017. Nación y provincias acordaron una reducción gradual en las alícuotas a los Ingresos Brutos y el impuesto a los sellos. Inspirador en la lógica gradualista, se partió del supuesto de que la economía crecería en los años subsiguientes, y que las ganancias de recaudación que generaría el crecimiento permitirían compensar el impacto negativo de la baja de alícuotas. Las provincias no se desfinanciarían porque la reducción de impuestos se compensa por los efectos positivos sobre la recaudación del crecimiento económico.
La realidad es que la economía no creció y, por lo tanto, se tuvieron que firmar las adendas suspendiendo el cronograma de reducción. El estancamiento económico justificó la firma de las cuatro adendas (dos con el actual gobierno, dos con el anterior) suspendiendo la aplicación del cronograma de reducción de alícuotas.
La principal lección que deja ésta, y otras experiencias parecidas, es que no hay atajos. La alternativa fácil de compensar las pérdidas de ingresos que provoque la baja de impuestos con crecimiento económico no está disponible. Se necesita un ordenamiento integral del sistema tributario cuya aplicación no quede supeditada a futuros crecimientos económicos que, se sabe de ante mano, no se van a dar sin un cambio profundo en los impuestos.
¿Es posible un ordenamiento “no gradual”? La respuesta es afirmativa en la medida que se esté dispuesto a salir del conservadurismo y explorar estrategias innovadoras. Lo bueno es que esto no es solo una opinión o una elucubración teórica sino un planteo que llevado a la práctica dio los resultados esperados. En este sentido es que creación del Monotributo Unificado es una experiencia extremadamente importante.
¿En qué consistió la experiencia? Básicamente en que para el universo de los pequeños contribuyentes se unificaron los tres impuestos que venían pagando (tasa municipal, ingresos bruto provincial y monotributo nacional) en uno solo.
Las evidencias demuestran con objetividad que se cumplieron los objetivos de la reforma: menor carga burocrática (tanto para el contribuyente como para el Estado) sin pérdidas de ingreso para el Estado. Por el contrario, gracias a la reforma se amplió el padrón de contribuyentes y se redujeron los niveles de mora. Bajo una lógica parecida, y también con resultados positivos, se insertan las experiencias que viene transitando la Provincia de Córdoba con algunos municipios de unificación del impuesto automotor e inmobiliario.
Estos antecedentes aportan evidencias sólidas de que hay caminos para ordenar el sistema tributario sin poner en riesgo el financiamiento del Estado. Pero para lograrlo hay que adoptar como eje central de la transformación la unificación de impuestos que se viene administrando de manera separada. Esto demanda, además de vocación de cambio, mucha confianza y coordinación entre diferentes niveles de gobierno.
Mientras que la decadencia se profundiza en el sistema político, proliferan las discusiones sobre candidaturas y sigue sin aparecer el debate de ideas. Este desbalance nos garantiza seguir acumulando frustraciones y fracasos. Una buena manera de romper esta lógica es darles menos importancia a las personas y más a las propuestas. Dentro de ellas, una central es la que aborde el ordenamiento del sistema tributario. En esta instancia las experiencias de unificación de impuestos aplicadas en Córdoba constituyen un antecedente extremadamente valioso y referencial.
Coordinadora de Investigación IDESA Argentina
