ELOBSERVADOR
Análisis

La política social en cuatro décadas

En el capítulo que aportó para el volumen De Alfonsín a Macri. Democracia y políticas sociales en la Argentina (1983-2019), Aldo Isuani analiza las iniciativas sociales que aplicó cada uno de los gobiernos desde la restauración democrática. Sostiene que capitalismo, democracia y sociedad conforman en Argentina un trío disfuncional que explica una larga decadencia. El capitalismo frágil, condicionado por la activa sociedad civil y por una democracia sin acuerdos básicos y jaqueada por el cortoplacismo de la lucha política, explica el largo y lento declive, junto con la baja valoración de sus políticas sociales. Y augura que la caída persista.

Oficinas Anses 20220516
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Alfonsín. El primer gobierno democrático, nacido en 1983, emergía en un país militarmente derrotado el año anterior y con los efectos de una severa crisis de la deuda y de la situación fiscal. Durante la etapa alfonsinista no hubo mayores cambios en la estructura de la política social legada del pasado. No obstante, dos iniciativas pueden ser consideradas relevantes: el Plan Alimentario Nacional y el intento de implementar el Seguro Nacional de Salud.

El Plan Alimentario Nacional (PAN), puesto en vigencia en 1984, distribuía alimentos a familias de bajos ingresos y estaba concebido como una iniciativa de emergencia frente a una situación económica y social grave, y debía tener un plazo de duración. La denominada caja PAN estaba diseñada para cubrir una porción de las necesidades calóricas y proteicas de una familia tipo y su costo anual se estimaba entre 150 y 170 millones de dólares. El diagnóstico de familias destinatarias del PAN se realizó sobre la base del censo habitacional del año 1980, complementado con estadísticas provinciales. En los primeros momentos de funcionamiento, el programa alcanzó a 700 mil familias; esa cifra trepó hasta llegar a incorporar 1,5 millones. El programa incluía otros subcomponentes, como la provisión de saneamiento básico (Proagua), la organización de compras comunitarias y la distribución de semillas y asesoramiento para la instalación de huertas caseras.

En el primer gobierno de la democracia se intentó también implementar una reforma en el sistema de salud. Se intentaba así revertir su fragmentación institucional, ya que estaba integrado por un sistema público en manos provinciales, un conjunto muy heterogéneo y numeroso de obras sociales y un creciente y fortalecido sector privado. Se trataba del denominado Seguro Nacional de Salud, que tenía como antecedente el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), elaborado en el período 1973-1975, durante el trunco gobierno del matrimonio Perón. El proyecto del gobierno de Alfonsín implicaba una profunda reforma en el sistema de obras sociales, las que dejarían de ser administradas por los sindicatos y se integrarían al sistema público de salud. Además, tendía a la descentralización de la gestión de la salud pública para darles mayor participación y responsabilidad a las provincias. La iniciativa fue presentada al Congreso en 1985, y aunque había sufrido modificaciones, tuvo un fuerte rechazo de los sindicatos y de la industria farmacéutica. Sintiendo que constituía un ataque a los sindicatos, estos y el Partido Justicialista se opusieron frontalmente al proyecto y, en consecuencia, este fue abortado.

El Programa Alimentario Nacional fue lanzado en 1984 y  tenía un plazo de duración 

Menem. El segundo gobierno democrático introduce un giro muy marcado en la economía y la sociedad argentinas. Luego de sufrir embates hiperinflacionarios en su comienzo, adopta un exitoso plan de estabilización y se hace de importantes recursos para financiarlo, derivados del apoyo internacional a un alto endeudamiento y a la privatización de amplias áreas de la economía. También va a intentar cambios significativos en la política social a través de las estrategias de privatización y focalización. Estas estarían acompañadas por la descentralización, materia en la que la última dictadura militar había avanzado significativamente en las áreas de educación y salud. Efectivamente, la casi totalidad de los hospitales públicos, todo el sistema de educación primaria y la mayor parte de la media habían ya sido transferidos a las provincias.

La lógica argumentada que subyacía a este impulso derivaba de la afirmación de que dichas estrategias introducirían mayor equidad y racionalidad (eficiencia) en la política social. Así, mientras la privatización hacía compartir costos de los servicios a los sectores medios, la focalización utilizaría los recursos liberados de este modo para concentrarlos en los sectores más pobres. Ambas, por lo tanto, serían vehículos para mayor equidad. Por su parte, la descentralización, al acercar al ciudadano/cliente al prestador del servicio, debería mejorar la calidad y eficiencia de las prestaciones.

En cuanto a la focalización, se dio una gran proliferación de programas. En 1994 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SDS), principal organismo para el diseño e implementación de las políticas focalizadas contra la pobreza, dependiente de la Presidencia de la Nación.

Sin embargo, el esfuerzo de coordinación que pretendió establecer la SDS como única sede institucional para la implementación del conjunto de programas de combate a la pobreza no llegó a concretarse. En 1997 llegaron a existir sesenta programas sociales en el ámbito nacional, que dependían de nueve ministerios y secretarías diferentes; por lo tanto, una de las características sobresalientes de las políticas sociales de combate a la pobreza en el período fue una alta fragmentación de acciones gubernamentales y la ausencia de mecanismos de concertación de las acciones. La fragmentación institucional señalada con anterioridad quedó notablemente expuesta en la dependencia de los programas sociales en diversos ministerios y secretarías:

  • Veintitrés programas dependían de la SDS.
  • Dieciséis, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
  • Seis, del Ministerio de Salud y Acción Social.
  • Tres, del Ministerio de Cultura y Educación.
  • Tres, del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
  • Dos, del Ministerio del Interior.
  • Tres, del Ministerio de Economía.
  • Uno, de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales.
  • Tres eran responsabilidad de los gobiernos provinciales a través de fondos girados directamente y supervisados por la SDS.

Desde el punto de vista funcional, los programas sociales podían agruparse en las siguientes áreas temáticas: seis programas de alimentación y nutrición; ocho de vivienda; once de integración social y desarrollo comunitario; diecinueve de empleo y desarrollo productivo; seis programas de salud; tres programas de educación y seis tipos de subsidios personales o institucionales y emergencias sociales.

Por otra parte, la descentralización fue profunda en el sistema educativo argentino en sus niveles primario y medio. En 1978 se produjo la transferencia de la gestión de los servicios educativos de nivel primario desde el Estado federal a las provincias; en 1992 se completó con la transferencia de los establecimientos de nivel medio y terciario.

Los programas focalizados de empleo provocaron un estallido del clientelismo político

De tal modo, si en 1970 el Estado nacional concentraba el 27,7% de la matrícula escolar del nivel primario, en 1992 solamente conservaba el 1,6%. Una vez completado el proceso de transferencia, en 1994 el Estado nacional conservaba el 0,5% de los establecimientos de nivel inicial, el 0,3% de los de nivel primario, el 1,8% de los de nivel medio y el 7% de los de nivel terciario (Filmus, 1998). También en 1993, con la sanción de la Ley Federal de Educación, se introdujeron cambios en la estructuración de los niveles educativos y en los contenidos pedagógicos, entre otros aspectos. Esta ley venía a reemplazar la más que centenaria Ley Nº 1420/1884 e introducía aspectos muy caros tanto al movimiento sindical docente como a la Iglesia Católica, los dos actores de mayor peso en el terreno educativo.

Por otro lado, las transformaciones económicas operadas en la década bajo estudio impactaron de diferente manera en las ramas de actividad productiva y, en consecuencia, en la dinámica del sector de obras sociales; por ejemplo, entre 1994 y 1998 se produjo la baja de noventa y siete y el alta de veintiséis obras sociales, lo que entrega una desaparición neta de setenta y una; en consecuencia, el sistema contaba al final de la década con doscientas noventa obras sociales y no con las trescientas sesenta y una que existían en 1994.

Finalmente, en cuanto al proceso privatizador, la reforma del sistema previsional argentino en 1994 implicó el surgimiento de un sistema previsional mixto que incluía una versión reformada del régimen de reparto gestionado por el Estado y un sistema de capitalización individual administrado por aseguradoras privadas. Ahora bien, dado que el nuevo sistema poseía rígidos requisitos para acceder a los beneficios –entre ellos, los años de cotización–, no bastaba con ser afiliado, sino que debía cotizarse regularmente. El número de trabajadores que lo hacía, a mediados de 1999, era de menos de la mitad de los afiliados. Esto había provocado una disminución de la cobertura, que se vincula a las condiciones de precarización del mercado laboral argentino. A fines de 1998, el sistema previsional argentino pagaba 3,18 millones de beneficios, de los que 1,9 millones eran jubilaciones, y los restantes, pensiones.

Ahora bien, puede concluirse que la intención privatizadora que se ejerció con mucha energía en las empresas económicas del Estado no tuvo el mismo impacto en las áreas sociales. En primer lugar, lo sucedido con el sistema previsional puede considerarse una “semiprivatización”. Luego de casi dos años de descansar en el Congreso con mayoría oficialista, el proyecto del gobierno no alcanzaba el quórum para su tratamiento por la resistencia de la oposición y de propios miembros del oficialismo. Solo cuando un grupo de diputadas de diversos partidos acordó dar quórum a cambio de reducir la edad jubilatoria de la mujer, se obtuvo dicho quórum y se aprobó el proyecto mixto que contemplaba la coexistencia de un régimen de capitalización individual privado con un régimen público de reparto.

En el campo de la salud, la privatización no tuvo fortuna. Los intentos de fomentar la competencia de las obras sociales con las empresas privadas de salud a partir de la libre elección nunca vieron la luz legislativa por la oposición de la CGT.

Tampoco en el campo educativo le fue bien a la privatización. Existía un interés gubernamental en el modelo chileno de subsidio a la demanda, en lugar de a la oferta educativa, a través del sistema de la entrega de “vouchers” a las familias para que escogieran las escuelas de sus hijos. Sin embargo, el intento encontró una fuerte y movilizada resistencia de los gremios docentes, y el proyecto tuvo que ser abandonado.

En definitiva, la descentralización avanzó y completó un esquema de virtual ausencia del Estado nacional en las áreas de educación y salud. Por otra parte, la estrategia privatizadora tuvo grandes reveses en estas áreas y solo pudo ser parcialmente desarrollada en el campo previsional. Pero, en relación con la focalización, es interesante señalar algunos puntos.

En primer lugar, la estrategia focalizadora no tuvo capacidad para efectuar una reorientación de los recursos del Estado hacia los sectores de mayor pobreza. Efectivamente, si bien los recursos para estos programas se incrementaron en cerca del 1% del PBI (suma de programas de promoción, asistencia social y trabajo), el grueso del gasto social (90%) siguió adjudicado al sistema de seguridad social y a los sistemas públicos de educación y salud hacia finales de los 90.

Esta información arroja algunos resultados con respecto a la afirmación de que las políticas focalizadas permitirían redireccionar el gasto social hacia los sectores de mayor pobreza al introducir, de esta forma, mayor equidad en las políticas sociales. En primer lugar surge que, a pesar de la gran proliferación de programas sociales durante los 90 inspirados por la estrategia focalizadora, el monto asignado a ellos no dejó de ser una fracción extremadamente pequeña del gasto social.

Ello demuestra la incapacidad de la focalización para modificar el perfil de dicho gasto y evidencia que en la sociedad prevalece una pugna distributiva en la cual los sectores de mayor organización y poder (no precisamente los más pobres) no están dispuestos a ceder recurso alguno. En otros términos, el fracaso de la focalización revela que los sectores más pobres están en inferioridad de condiciones, no solo en la posesión de ingresos, sino también en la capacidad de organización para demandar y presionar por sus intereses. De esta manera, los sectores sociales mejor organizados, beneficiarios históricos del sistema de políticas sociales, cierran las puertas a cualquier intento de redistribución profunda que los afecte. En este contexto, aun un gobierno con fuerte voluntad política redistributiva hacia los más pobres (que no fue precisamente el caso en ese período) hubiera encontrado grandes resistencias para efectuar una redistribución progresiva.

La política social de Macri fue una continuación de los programas del kirchnerismo, con algunos cambios

Como consecuencia, las áreas más importantes de la política social mantuvieron o incrementaron su presencia en el gasto social. Por ejemplo, el sistema previsional mantuvo su participación en el gasto social, que en aquel momento beneficiaba en mayor medida a los sectores de mayores ingresos, por lo general vinculados al mercado formal de trabajo. Por su parte, el sistema educativo incrementó su participación en el gasto social, seguramente como consecuencia de la fuerte expansión de la cobertura que el sistema tuvo durante esta década.

Otra forma de juzgar la ineficacia de la estrategia focalizadora es observar lo sucedido con el objetivo al que ella apuntaba: combatir la pobreza. Como era esperable de una cantidad de recursos tan pequeña asignada a estos programas, la pobreza no solo no disminuyó, sino que continuó creciendo durante el período estudiado. Respecto de los hogares bajo la línea de pobreza, en 1994 representaban el 12,7%; a partir de ese momento, aumentaron en forma incesante hasta alcanzar el 21,4% en 2000.

La insignificancia de recursos asignados a los programas focalizados explica también su nulo impacto redistributivo, ya que la creciente desigualdad en la distribución del ingreso fue otra característica central de la última década del siglo XX. En otros términos, el 20% de la población con ingresos superiores pasó de obtener el 50,7% del ingreso nacional en 1990 a apropiarse del 54,7% a fines del siglo; por su parte, el 20% de la población con ingresos inferiores descendió del 4,7% al 3,8%, en el mismo período. También la brecha de desigualdad entre el 20% más rico y el 20% más pobre experimentó una expansión. En 1990, los primeros ganaban en promedio 10,8 veces más que los más pobres, mientras que esta razón saltaba a 14,3 en 1998 (Banco Mundial, 1999).

Si se consideran los programas focalizados de empleo, evidenciaron su irrelevancia cuando se los contrasta con lo sucedido en el mercado de trabajo: la evolución de la tasa de desempleo argentino mostró un constante aumento durante los años 90.

Por otra parte, la fragmentación de las iniciativas impidió un enfoque integral en el abordaje de la pobreza: se creaban programas que brindaban alimentación a un grupo social determinado pero no satisfacían sus necesidades de habitación; se permitía el acceso a servicios de salud pública, sin proveer oportunidades de trabajo o ingreso; se facilitaba el acceso al sistema educativo público sin proveer del ingreso para transporte o consumo de energía, etc.; las acciones no estaban generalmente coordinadas para garantizar a quienes estaban en situación de pobreza la posibilidad de acceder a los consumos necesarios para escapar de dicha situación.

Por último, el enfoque abrió el camino para el desarrollo explosivo del clientelismo político, resultado inevitable de la estrategia focalizadora escogida. Un problema fundamental es la dificultad que han mostrado las políticas contra la pobreza para llegar a todos los que están por debajo de un nivel de consumo dado. Y esto se debe a que no hay formas objetivas de determinar quiénes son los pobres: las encuestas de hogares y los censos pueden determinar cuántos son los pobres, pero no quiénes son. En consecuencia, el ejercicio de identificación es esencialmente discrecional y concluye, la mayor parte de las veces, en prácticas clientelares que generan recursos para algunos pobres (y frecuentemente no tan pobres) y excluye a otros.

Duhalde y Kirchner. El trunco gobierno de la Alianza sumergido en los estertores de la convertibilidad menemista puede considerarse una efímera prolongación del período anterior en el terreno de la política social. No existió alteración de la estructura de programas heredados del gobierno previo; es decir, no hubo prácticamente innovación alguna. Al interregno posconvertibilidad de Duhalde y los gobiernos del matrimonio Kirchner se le sumarán cuatro hitos significativos. El primero de ellos fue durante el gobierno transicional y será la implementación de un programa masivo de transferencias de ingresos llamado Jefas y Jefes de Hogar (JJ.HH.).

Luego, se pueden señalar modificaciones importantes en el área previsional mediante su reestatización, con la eliminación del régimen privado de capitalización y la vuelta a un único sistema de reparto, y la implementación de una moratoria que permitió una muy significativa extensión de la cobertura. También, la creación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) expandió el sistema de ingresos para la infancia a los sectores donde reina la informalidad. Finalmente, el programa Progresar, subsidios monetarios destinados a jóvenes desocupados de 18 a 24 años con estudios básicos incompletos.

La caída violenta de la convertibilidad y sus dramáticas consecuencias sociales, económicas y políticas impulsaron al gobierno transicional de Duhalde a implementar masivamente un programa iniciado en el gobierno de la Alianza (Jefas de Hogar) en el año 2000, aunque de muy escaso alcance (solo cinco provincias), que consistía en el otorgamiento de un ingreso para jefas de hogar con hijos para completar su educación primaria o secundaria.

Así nació el programa conocido como Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (JJ.HH.), creado en abril de 2002. Los destinatarios de este programa eran los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores a cargo y consistía en el pago de una ayuda económica con el fin de “garantizar el derecho familiar de inclusión social” a partir de asegurar la concurrencia escolar y el control de salud de los hijos; la incorporación de los beneficiarios a la educación formal o su participación en cursos de capacitación laboral y su inclusión en proyectos productivos o en servicios comunitarios (contraprestación). El monto del beneficio era de 150 pesos, equivalentes a cuarenta dólares, por cada titular, independientemente del tamaño de la familia.

El programa fue utilizado principalmente como un instrumento para atender una emergencia de características inéditas que puso en juego la continuidad del sistema político institucional a comienzos de 2002. De esta manera, se transformó en un aspecto central de la política del gobierno de transición y posteriormente del nuevo gobierno electo.

La primera diferencia del JJ.HH. con los programas de empleo aplicados en Argentina en la década del 90 fue su masiva cobertura, debido a la dramática situación que se vivía al momento de la declaración de la emergencia alimentaria (Decreto 108/2002). Con el 53% de la población situada por debajo de la línea de la pobreza y el 25% en la indigencia, el criterio fue extender la cobertura en muy breve período. Según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en abril de 2003 el programa abarcaba 1.987.875 personas, siendo mujeres la mayor parte de los titulares.

La súbita masividad del programa, producto de la crisis social, económica y política que experimentó el país en aquel momento, introdujo serios problemas de gestión tanto en la identificación de los beneficiarios como en la posibilidad de organizar tareas de contraprestación. A la pregunta “¿quién es desocupado?”, la respuesta debía ser “aquellos que estén dispuestos a realizar una actividad a cambio de un ingreso”. Pero la única forma de determinar fehacientemente esta voluntad era organizando actividades productivas o socialmente relevantes en las que pudieran insertarse los interesados. La ausencia de implementación de estas actividades para la mayoría de los beneficiarios fue una importante debilidad de dicho programa, ya que cualquier persona perteneciente al inmenso número de trabajadores informales (y/o sus cónyuges) pudo solicitar y obtener, junto con los desocupados, el beneficio.

Una vez cedida la crisis, comienza una etapa de súbita prosperidad ocasionada por excepcionales condiciones internacionales. Las innovaciones tecnológicas que se venían acumulando de años atrás permitieron un importante incremento de la producción agrícola exportable, en coincidencia con un alza muy significativa de precios de estas mercancías por la demanda internacional, básicamente de China. Ello generó una etapa de prosperidad con crecimiento de empleos, ingresos y consumo. Durante los doce años de gobierno del matrimonio Kirchner, las acciones más relevantes en política social fueron la estatización del sistema previsional y la ampliación de su cobertura, la creación de la Asignación Universal por Hijo y el programa Progresar.

En el tema previsional, se extendió significativamente la cobertura mediante moratorias iniciadas en 2005. El gobierno de Néstor Kirchner identificó correctamente que la caída de la cobertura previsional en el país durante los años previos necesitaba ser revertida, y para ello era necesario flexibilizar los requisitos para acceder a un beneficio. Es por ello que se permitió que las personas que no hubieran realizado aporte alguno pudieran acceder a la cobertura previsional. De esta forma se eliminaba de raíz la noción de que las personas mayores no jubiladas constituían una suerte de conjunto de “vagos y evasores” y se entendía que habían desempeñado tareas en el mercado informal de trabajo.

Ahora bien, para llevar esto a la práctica de una forma sencilla, hubiera sido suficiente indicar que toda persona mayor de cierta edad que no tuviera beneficio previsional y lo solicitara recibiría una jubilación. Sin embargo, la forma en que se instrumentó fue tan engorrosa (clave fiscal de AFIP, solicitud por internet, etc.) que aquellos mayores que no pudieron pagar un gestor (los más pobres, los más necesitados de protección) no accedieron al nuevo beneficio. Más aún, la moratoria implementada terminó beneficiando a una gran cantidad de personas que ya poseían una pensión y accedieron además a una jubilación. Así, en vez de universalización, se había obtenido doble cobertura de algunos sectores (no tan pobres) y exclusión de otros (los más pobres). Posteriores moratorias expandieron la cobertura hasta el punto que prácticamente puede sostenerse que se logró su universalización. También en el campo previsional, en 2008, el sistema de capitalización creado en la etapa menemista fue eliminado y se retornó a un único sistema de reparto.

La AUH había surgido por decreto en octubre de 2009 como respuesta al proyecto de ley sobre el tema que los diversos bloques legislativos de la oposición habían consensuado y se aprestaban a aprobar con el apoyo de la Iglesia Católica. El sistema tuvo un gran desarrollo en el mundo de la informalidad laboral y los sectores más pobres, y extendió los ingresos a la infancia de los sectores formales a los informales. Si bien por su escaso monto no tuvo mayor gravitación en los índices de pobreza, sí la tuvo sobre los de indigencia. Así, el sistema de ingresos a la infancia quedó estructurado en tres subsistemas: la deducción impositiva de los hijos a los tributarios del impuesto a la renta; las asignaciones familiares para los trabajadores informales, y la AUH para los sectores de la economía informal.

Finalmente, en 2014 se implementó un programa de becas denominado Progresar, destinado a jóvenes de dieciocho a veinticuatro años que no hubieran finalizado estudios secundarios y que fueran desocupados, trabajadores informales o formales que ganaran menos de un salario mínimo. Se trataba originalmente de una iniciativa en la que no había requisito alguno de aprobación del curso. La laxitud del requisito: “Presentar certificados de que se está estudiando” pero no de que se está aprobando, conspiraba contra el objetivo de completar los niveles educativos, que debería ser la parte esencial del programa. Su cobertura fue oscilante; cubrió a medio millón de jóvenes en su inicio y llegó hasta el millón en 2017, y a partir de ese momento volvió a descender hasta el medio millón en 2019, como consecuencia de la introducción de mayores controles sobre el cumplimiento de los requisitos de acceso.

Entre otros puntos problemáticos, no existía en este nuevo programa la coordinación necesaria para brindar la infraestructura y docentes que hacían falta para un proyecto que pretendía ser masivo. Es fácil advertir que un plan de esta naturaleza traía aparejados problemas de gestión formidables. ¿Están los centros de formación de adultos en condiciones de absorber un contingente tan amplio de estudiantes? Sucede lo mismo con el cuidado de los niños de aquellos beneficiarios que tienen familia: el cuidado infantil precisa no solamente infraestructura sino también personal, y esto era un punto oscuro en un programa con elevado nivel de improvisación. Por la falta de coordinación con las provincias que administraban las instituciones educativas primarias y medias, el plan terminó en buena medida siendo un conjunto de becas para estudios universitarios y terciarios (40% de los beneficiarios) que lo alejaban del objetivo original de dar una respuesta a los amplios sectores NiNi (ni estudian ni trabajan) que no habían concluido los ciclos de enseñanza obligatoria.

Macri. La política social de este gobierno no trajo mayores cambios estructurales y se trató de una continuación de los programas de la etapa kirchnerista con algunos cambios. Es rescatable, sin embargo, la creación de la pensión universal a la vejez, que independiza el beneficio de su atadura conceptual al mundo laboral. Si bien se trata de algo básico, es posible de ser obtenido solo con requisitos de edad (70 años o más) y residencia. De esta forma puede afirmarse que la cobertura de los mayores de 70 años en el país es virtualmente completa. También la extensión de la cobertura de la AUH a los sectores de trabajo independiente denominados monotributistas permitió la incorporación de 400 mil beneficiarios.

*Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales (Uncuyo), magíster en Ciencia Política (Flacso, sede Chile) y doctor en Ciencia Política (Universidad de Pittsburgh). Profesor titular de Sociología Política en la UBA 1986-2016. Fue secretario de Tercera Edad y Acción Social en el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nación entre 2000 y 2001.