El debate en torno a reformar el sistema tributario sigue subiendo en intensidad de la mano del creciente convencimiento que con los actuales impuestos, no se puede ser competitivo. Mientras los cuestionamientos tienen fundamentos sólidos y claros, en la instancia de identificar las mejores estrategias para salir del problema prevalecen las ambigüedades y contradicciones. Se habla mucho de la reforma tributaria, pero hay poca consistencia en la identificación de sus contenidos.
Probablemente la tributaria sea la principal y más desafiante reforma estructural que tiene por delante la Argentina. Esto define la importancia de destinar esfuerzos a analizar las evidencias y en función de ello darle contenidos consistentes a lo que entendemos por reforma tributaria.
¿El principal problema es que tenemos muchos impuestos? La recaudación está fuertemente concentrada en un reducido grupo de impuestos. En concreto, once tributos explican alrededor del 95% de la recaudación total, mientras que el 5% restante de los ingresos públicos se genera a través de más de 140 tributos. Ante estas evidencias es que surge el planteo de que la reforma tributaria debería consistir en eliminar los tributos de baja recaudación.
La idea tiene sus atractivos. Con relativamente poco esfuerzo fiscal se estaría logrando el cometido. Lo cierto es que si bien se podría avanzar en la simplificación eliminando algunos tributos de baja recaudación, su eliminación no resuelve los problemas. La principal razón es que entre los 11 tributos que más recaudan están Ingresos Brutos, cheque, retenciones, tasas municipales sobre las ventas y sellos, es decir los peores impuestos. Dejar operativos estos tributos es contradictorio con los objetivos de la reforma tributaria.
¿El problema es que tenemos impuestos altos? Otras opiniones, que también se repiten con frecuencia, es que tenemos impuestos altos. Aceptando este diagnóstico, la reforma tributaria debería centrarse en reducir las alícuotas de los impuestos. Al igual que el anterior, las evidencias no avalan el planteo.
Por ejemplo, el principal impuesto, como ocurre en la mayoría de los países, es el IVA. La alícuota general del IVA al 21% no luce desalineada respecto a la legislación comparada. Es cierto que hay países con alícuotas menores, pero también los hay que aplican el IVA con alícuotas mayores. Es visible que las distorsiones no se generan porque el IVA tenga una alícuota demasiado alta, sino porque junto con el IVA el contribuyente está obligado a pagar por el mismo hecho imponible Ingresos Brutos y tasa municipal. Estas superposiciones son las que debería atacar la reforma tributaria.
¿O el problema es que tenemos malos impuestos? En los malos impuestos, entendiendo por tal los que más efectos distorsivos generan y que por eso no aplican otros países, está el origen del problema. No es que sean muchos ni que sean altos, sino que son rudimentarios. De mínima incluye Ingresos Brutos y sus réplicas municipales, Sellos, Cheque y Derechos de Exportación. Su eliminación es la médula de la reforma tributaria y su implementación resulta muy desafiante porque estos cinco tributos: 1) financian más de un cuarto del Estado, lo que crea dependencia fiscal y resistencia al cambio; 2) sostienen a los tres niveles de gobierno de manera que la reforma tributaria necesariamente tiene que involucrar a la Nación, provincias y municipios y; 3) además de su impacto financiero, varios de ellos tienen un muy elevado impacto burocrático y de inseguridad jurídica.
Hablar de reforma tributaria tiene que implicar hablar de una estrategia que lleve a eliminar (no simplemente reducir) estos impuestos. Reducir la alícuota de estos impuestos es mejor que no hacerlo, pero, como lo demuestra la baja parcial de las retenciones, implica un gran esfuerzo fiscal con escaso impacto sobre los contribuyentes. La complejidad del desafío lleva a la necesidad de explorar alternativas más disruptivas.
Esta es la razón por la cual, asumiendo que la reforma tributaria tiene que respetar como restricción no negociable la disciplina fiscal, que el “gradualismo tributario” no es una alternativa conducente. Esperar bajar el gasto público para a ese ritmo ir bajando impuestos es subestimar el problema. Para eliminar los cinco peores impuestos se necesitaría un ajuste fiscal adicional de 8% del PBI. Es decir, una reducción del gasto público superior a la que se hizo en el 2024. ¿Es realista un planteo de este tipo? ¿Cuánto tiempo demandaría su instrumentación?
Que los buenos impuestos absorban a los malos impuestos. Un camino más eficaz y rápido para eliminar los malos impuestos es fortalecer los buenos impuestos de manera de compensar la pérdida de recaudación. El ejemplo más ilustrativo y representativo se da con los impuestos a las ventas. Actualmente, una misma operación está gravada por el IVA nacional, por Ingresos Brutos provinciales y por tasas municipales. El esquema es extremadamente ineficiente, potencia la evasión y quita competitividad. Quienes exportan y quienes compiten con importaciones afrontan costos tributarios que no tiene quien produce fuera de la Argentina.
El “Súper IVA” es una manera de avanzar rápidamente en la eliminación de Ingresos Brutos y las tasas municipales sobre las ventas sin perder ingresos fiscales. Su instrumentación es desafiante, pero capitalizando la larga experiencia acumulada con el IVA es operativamente factible. Son muchas las dificultades a superar, pero ninguna es insalvable. La prueba está en que se viene instrumentando en varias provincias para los pequeños contribuyentes (el monotributo unificado es el “Súper IVA” para los contribuyentes más pequeños) y que otros países, el más relevante Brasil, lo está haciendo.
Hemos llegado a un punto que resulta tan pertinente hablar de la reforma tributaria, como de hablar de sus contenidos. En esa instancia de dar precisiones, la idea de diagramar cambios que lleven a que los mejores impuestos sustituyan a los peores es un principio general que define los caminos más promisorios.
* Economista y presidente de Ieral.
