Al inaugurar un nuevo período de sesiones del Congreso, el presidente Alberto Fernández informó sobre su decisión de iniciar acciones penales contra los que participaron en el acuerdo con el FMI, investigando a los autores y partícipes del endeudamiento asumido durante el gobierno de Cambiemos con el FMI, definiéndolo como "la mayor administración fraudulenta y la mayor malversación de caudales que nuestra memoria registra".
Es de significativa importancia, que por primera vez el Poder Ejecutivo decida investigar algo de la deuda externa contraída por la Argentina a los efectos de verificar fehacientemente que pasó con el dinero remitido por el organismo multilateral. Si se fugó como dicen los representantes del oficialismo, o sirvió para pagar deudas dejadas por la administración anterior. También servirá para saber quiénes compraron dólares en el Banco Central y los transfirieron al exterior, y conocer algunos detalles de cómo se negoció el acuerdo.
Esta acción se sumará a la iniciada oportunamente por Juan Grabois y Claudio Lozano, que en sus presentaciones pretendieron imputar penalmente a Nicolás Dujovne y Cristián Lagarde, que suscribieron el préstamo cuestionado, denunciando además al ex presidente Mauricio Macri, mostrando en este caso un notable desconocimiento de las normas internacionales que regulan estos acuerdos y la inmunidad de los funcionarios.
Debido a conocer minuciosamente cómo se realizan estas operaciones, en razón de un libro de mi autoría que acaba de aparecer, me parece que, más allá de lo que se pueda encontrar, no existe posibilidad alguna de demostrar la ilegalidad con la que procediera el anterior gobierno y mucho menos imputar penalmente a los que suscribieron el acuerdo. Si se podrá averiguar el destino del dinero, si hubo irresponsabilidad en su contratación, y todo aquello que pueda contribuir a poner en claro lo ocurrido, y ello no es algo menor, de ahí la importancia de la decisión presidencial.
Alberto Fernández denunciará en la Justicia a Mauricio Macri y los que tomaron la deuda con el FMI
Los que conocen los mecanismos de cómo se celebran estos préstamos saben que, generalmente, se hacen de la misma manera, sin intervención previa de expedientes administrativos ni decretos presidenciales, sino que se negocian informalmente primero, y luego se confeccionan los instrumentos pertinentes como las cartas de intención y los anexos respectivos.
En algún caso puede tramitarse un expediente con posterioridad, no resultando imprescindible hacerlo, debido que para estos casos no rige la ley 19.549 de procedimientos administrativos debido a que en el art. 7, inc. F de la misma se establece que: “los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título en cuanto fuere pertinente” Al respecto es importante mencionar, que contrariamente a lo que muchos alegan, no era necesario que esa operación pasara por el Congreso ya que la parte final del artículo 60 de la Ley 24.156, así lo establecía.
Si bien esta norma contraviene en forma expresa lo establecido en la Constitución que establece las competencias congresionales en todo lo que es manejo de la deuda, la ley citada delegó en el Poder Ejecutivo la negociación y la contratación de las obligaciones externas; y aunque la norma fue dictada en el año 92, y la Constitución del 94 estableció que a los 5 años caducaba la legislación delegada, la misma fue prorrogada sistemáticamente durante años.
Aquí lo único verdaderamente insólito es la magnitud de préstamo, debiendo determinarse a través de la investigación que ha ordenado el presidente Fernández, donde fue a parar semejante masa de dinero, pero de allí a hablar de ilegalidad hay una distancia más que considerable.
Finalmente la Cámara de Diputados en el 2013, y el Senado, ratificaron la vigencia definitiva de la Ley al aprobar el Digesto Jurídico Argentino, mediante la sanción de la Ley 26.939, el 21 de mayo de 2014. Pero además, la ley siguió teniendo vigencia como surge de las leyes sobre sustentabilidad de la deuda, que sancionara el Congreso de la Nación en el año 2020.
Cabe mencionar también que en el artículo 71 de la ley 24.156, se exceptúa al Banco Central de la República Argentina de la aplicación de la misma, en todas las operaciones que realice con organismos internacionales para garantizar la estabilidad monetaria y cambiaria, que es el argumento que fue utilizado por el gobierno anterior, lo que puede ser materia de discusión, pero no de una sanción penal.
Cuáles son los argumentos para cuestionar legalmente el préstamo del FMI
Entre los variados argumentos para cuestionar legalmente el préstamo, se ha sostenido que el Banco Central debía emitir un informe sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos, debiendo suponerse que ese extremo debió ser considerado, ya que en el acuerdo con el FMI, fueron partes el Ministerio de Economía y el Banco Central, quienes son los que firmaron los documentos de la operación. Además esa obligación establecida en el art. 61 de la Ley 24.156, no resultaría exigible para el Banco Central., ya que la ley no rige respecto de la institución monetaria, que se rige por sus propias normas, y no le resulta aplicable ni la citada ley, ni ninguna otra que pueda limitar sus potestades, ya que como lo señala su Carta Orgánica en su artículo 1 “Salvo disposiciones en contrario establecidas por ley, no serán de aplicación al banco las normas, cualquiera sea su naturaleza, que con alcance general hayan sido dictadas o se dicten para organismos de la Administración Pública Nacional, de las cuales resulten limitaciones a la capacidad o facultades que le reconoce esta Carta Orgánica” Y la Carta Orgánica del Banco Central es una Ley especial que al darle autarquía al Banco Central, no lo hace dependiente del Poder Ejecutivo como otras instituciones del sector público. A su vez entre las facultades del banco están las “derivadas de convenios internacionales en materia de pagos, y la toma de préstamos de organismos multilaterales u oficiales extranjeros, bancos centrales o entes de los cuales solo el Banco pueda ser prestatario” (art 17, inc d).
Entre los cuestionamientos efectuados por algunos dirigentes políticos se ha hecho incapié que no hay datos y proyecciones contenidas en los documentos de la operación, que no hay estudios o dictámenes previos que permitieran respaldar los números, o trámites administrativos como los requeridos por la Ley 19.549.
Al respecto se cae en el error de equiparar un acuerdo internacional para el cual está facultado el Presidente de la Nación, con actos regulares de la administración que si requieren la realización de tales procedimientos. Es como si se pretendiera que existan trámites administrativos para celebrar un pacto internacional cuando eso es facultativo del Presidente como lo establece el artículo 99 de la Constitución. A su vez el Ministro de Economía tiene amplias facultades para efectuar las operaciones de crédito público como lo establece el art. 20, inc. 25 de la Ley 22.520. Y si bien estas deben estar aprobadas por el Congreso, en el caso del FMI eso no regía, conforme lo he mencionado.
La Argentina celebró con el FMI 21 acuerdos de condicionalidad, siete acuerdos compensatorios de exportaciones y uno de servicio financiero de petróleo en 1975. Que yo sepa en ningún caso hubo trámites administrativos que muchos han pedido a través de acciones de amparo olvidando la especial característica que tienen estas operaciones. Lo pude comprobar respecto a las operaciones realizadas por la República del Ecuador cuando fui miembro de la Comisión de Auditoría de ese país, ya que tales procedimientos se realizan siempre de la misma manera.
Seguramente se desconoce la operatoria que rige los préstamos internacionales, por eso algunos insisten en los estudios técnicos o dictámenes, olvidándose que para cualquier operación de endeudamiento no existe ningún estudio y solo la formulación de un plan de emisión que aprueba el Congreso, sin que se le lleve ningún estudio, dictamen o cosa parecida, y esto se hace así para operaciones mayores que la celebrada con el FMI, ya que se emitieron más de 140.000 millones de dólares durante el gobierno de Macri sin ninguno de los trámites administrativos a los que siempre se hace referencia. Cabe consignar también que el Art. 53 de la Ley complementaria permanente del presupuesto (Ley 11.672, T.O. 2014) faculta al Poder Ejecutivo a realizar estas operaciones siempre que se ajusten a las condiciones usuales y a las estipulaciones de los respectivos convenios básicos y reglamentaciones sobre préstamos, que es lo que se ha hecho, como también se lo hiciera anteriormente.
Aquí lo único verdaderamente insólito es la magnitud de préstamo, debiendo determinarse a través de la investigación que ha ordenado el presidente Fernández, donde fue a parar semejante masa de dinero, pero de allí a hablar de ilegalidad hay una distancia más que considerable.
Sobre las responsabilidades penales
Tampoco creo que pueda demostrarse la existencia de responsabilidades penales, y muchos dirigentes que lo sostienen se ve que no conocen demasiado bien la legislación al respecto. Que hay responsabilidades políticas en haber contraído semejante obligación, sabiendo que no se podía pagar y en tan corto plazo es indudable, pero ello no es materia judiciable, precisamente porque hay una normativa legal que les da cobertura a los que intervinieron en la operación. Y cuando digo que el gobierno de Macri sabía que no iba a poder pagar, es porque así quedó explicitado respecto a las obligaciones externas, cuando se emitió el bono a 100 años en el 2017.
Aunque cueste aceptarlo y parece que lo desconocen los que hablan de sanciones legales, el FMI, tiene más inmunidades que un país soberano, y sus funcionarios también gozan de inmunidad en todos los instrumentos que suscriben, en razón de lo cual pretender que se los someta a la jurisdicción federal de nuestro país es ir en una dirección equivocada, ignorando la estructura legal que protege a estos organismos y de las formas con las que se manejan, amparados con una cobertura deliberada, para evitar cualquier responsabilidad ante los desastres que provocan.
En el caso de una operación tan cuestionada como el préstamo de 57.000 millones de dólares, el ministro Dujovne, si bien era ministro de Hacienda de la Nación, también era gobernador del FMI en representación de la Argentina, Bolivia y Chile, y de tal manera le alcanzan las inmunidades que establece el Convenio constitutivo de la organización multilateral, debiendo recordar también, que el FMI le da inmunidad a sus funcionarios, y también sus archivos son inmunes a cualquier requerimiento, por lo cual resulta extremadamente difícil, poner en evidencia cuales han sido los mecanismos internos que determinaron llevar adelante un préstamo que sabían no se iba a poder pagar, endeudando al país, para condicionar aún más su economía. Las tan citadas declaraciones de Claver Carone, no se leen adecuadamente, y las mismas tampoco pueden ser materia justiciable.
Como el FMI, incumplió su Convenio constitutivo, ya que el Art. VI determinaba que debía advertir al país que se fugaba dinero, y si la situación no se corregía sancionarlo y cortar el suministro de fondos, cosa que no hizo, la única manera de acreditarlo fehacientemente, no es a través de comentarios, opiniones, o lo que pueda decir la Oficina de Evaluación independiente de ese organismo cuya opinión no es vinculante, sino pidiendo una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia de La Haya, cuya decisión es obligatoria para el organismo multilateral.
Resulta evidente, que en esa estructura de sometimientos en la que estamos insertos hace años mediante leyes inconstitucionales, prorrogas jurisdiccionales, sometimientos a arbitrajes, incumplimientos reiterados de la Procuración del Tesoro que muchas veces no ejerce su función de defender al Estado, sino obedecer lo que le impone el sistema financiero, no hay posibilidades de que se puede ejercer la soberanía, al estar condicionados por una estructura legal que se fue perfeccionando con los años, y donde respecto al endeudamiento, el propio Congreso de la Nación se marginó al delegar sus funciones constitucionales en el Poder Ejecutivo.
* Miembro de la Comisión de Deuda
Consejo Europeo de Investigaciones Sociales de América Latina (CEISAL)
