MADRID – El mundo está al borde de una profunda reestructuración geopolítica, a medida que las crecientes rivalidades entre grandes potencias erosionan las estructuras multilaterales que sostuvieron el orden global desde mediados del siglo XX.
Para evitar que el sistema internacional derive hacia el caos y el conflicto, quienes no están dispuestos a aceptar un mundo gobernado únicamente por la fuerza bruta deben encontrar maneras de apuntalar las debilitadas instituciones multilaterales actuales mediante arreglos informales y acuerdos bilaterales.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta principios de la década de 2010, el multilateralismo proporcionó el marco para la cooperación internacional. Aunque imperfecto y muchas veces incoherente, fue el modelo de gobernanza global más efectivo jamás creado. Pero después de más de una década de erosión continua, está claro que el sistema multilateral tal como lo conocemos ya no puede facilitar la acción colectiva. Sin un marco capaz de coordinar las relaciones entre países, las alternativas son tajantes: un gobierno mundial –una posibilidad inviable– o un lento avance hacia la anarquía.
El multilateralismo surgió como un punto medio pragmático: decisiones colectivas y reglas vinculantes, en lugar de una autoridad global única o la ausencia total de autoridad.
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Nacido de circunstancias históricas únicas, este modelo tomó forma cuando Estados Unidos –la potencia global dominante del posguerra– promovió un sistema basado en tratados guiado por el interés propio ilustrado. Esa visión se concretó en las conferencias de Bretton Woods y San Francisco, que dieron origen a las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, junto con su sucesora, la Organización Mundial del Comercio.
En principio, aunque no siempre en la práctica, estas instituciones multilaterales estaban abiertas a todos los países. Organismos como la OMC o la Organización de Aviación Civil Internacional ofrecían un marco compartido de reglas, estándares y responsabilidades. Pero en los últimos años fueron debilitadas de manera severa por el auge del soberanismo tanto en economías desarrolladas, como Estados Unidos, como en potencias emergentes, como China.
Estados Unidos, por su parte, tuvo un rol significativo en el deterioro de las mismas instituciones que había ayudado a crear. La invasión de Irak en 2003 y su intervención en la guerra civil de Libia en 2011 mostraron que las grandes potencias no se consideraban obligadas por el llamado orden internacional basado en reglas. Esta tendencia se reforzó con la elección de Donald Trump en 2016, y su regreso al poder en 2025 representó una repudiación explícita del enfoque multilateral.
A la vez, Rusia y China han buscado socavar un sistema que consideran perjudicial para sus intereses. La invasión rusa a Georgia en 2008 y las invasiones de Ucrania en 2014 y 2022 desafiaron abiertamente el derecho internacional y reintrodujeron la guerra a gran escala en Europa. Del mismo modo, la estrategia industrial “Hecho en China 2025” viola las reglas de la OMC, y las acciones agresivas de China en el Mar de China Meridional muestran un total desdén por el fallo arbitral de 2016 que rechazó sus amplias reclamaciones marítimas.
Las consecuencias son ya evidentes: en los temas más importantes, las instituciones multilaterales dejaron de impulsar la toma de decisiones global. Paralizado por vetos cruzados entre sus miembros permanentes, el Consejo de Seguridad de la ONU ha estado mayormente inactivo, con la notable excepción de su reciente respaldo al plan de paz para Gaza impulsado por Trump. Al mismo tiempo, la OMC –creada en 1995 y último logro significativo del multilateralismo– ya no puede hacer cumplir sus propias reglas desde que Estados Unidos dejó inoperante su órgano de apelación en 2019.
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Esta parálisis institucional forma parte de una tendencia más amplia. No se ha creado ninguna institución multilateral importante en décadas, mientras que se multiplicaron los arreglos informales –sin reglas vinculantes y a menudo con participación de actores no estatales– que ofrecen formas de coordinación más ágiles y adaptables, mejor ajustadas a un mundo cada vez más fragmentado. Hoy, las instituciones multilaterales representan solo una cuarta parte del ecosistema de gobernanza global.
En este contexto, evitar la desintegración del orden internacional es una tarea enorme. Lo que se necesita son mecanismos intermedios que no dependan de la participación universal ni de la adopción de reglas comprensivas y obligatorias. Aunque es prácticamente imposible alcanzar consensos globales, las alianzas informales, las plataformas público-privadas y los mecanismos de coordinación flexible pueden ayudar a mitigar riesgos geopolíticos.
Gavi, la Alianza para las Vacunas –que inmunizó a más de mil millones de chicos desde el año 2000– ofrece un modelo útil, al igual que el Instituto de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos, con sus estándares técnicos aceptados globalmente (incluido el Wi-Fi), y la Organización Internacional de Normalización (ISO). Aunque carecen de autoridad legal, estos organismos lograron legitimidad técnica y una amplia adhesión voluntaria. Antes eran secundarios respecto de las instituciones multilaterales; hoy podrían convertirse en pilares de la coordinación global.
A medida que actores privados, gobiernos subnacionales, instituciones académicas y redes profesionales ganan influencia, la diplomacia dejó de ser un ámbito exclusivo de los ministerios de relaciones exteriores. La gobernanza global, por su parte, se está volviendo más descentralizada, especialmente en áreas críticas como la ciberseguridad.
Para evitar una catástrofe global, el vacío institucional actual debe ser cubierto por arreglos flexibles y operativos: menos formales, menos universales y menos vinculantes, pero aún capaces de facilitar la cooperación entre países y actores clave. Esto incluye asociaciones público-privadas, acuerdos interregionales como el tratado comercial entre la Unión Europea y el Mercosur, y “coaliciones de los dispuestos”, como las Alianzas para la Transición Energética Justa.
Es cierto que este enfoque implica costos de transacción más altos y no puede garantizar certeza ni uniformidad. Pero la tarea de los responsables de política internacional no es diseñar el modelo perfecto, sino identificar el que resulte más viable en un mundo que cambia rápidamente y que se encuentra al borde de un colapso sistémico.
Javier Solana, ex alto representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, ex secretario general de la OTAN y ex ministro de Asuntos Exteriores de España, es presidente de EsadeGeo – Centro de Economía Global y Geopolítica. Ángel Saz-Carranza es director de EsadeGeo – Centro de Economía Global y Geopolítica y profesor de Estrategia y Políticas en Esade.
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