El acceso a la energía, en este caso a un servicio eléctrico mínimo, se considera un derecho humano básico y así se consagra en la Constitución Nacional de algunos países. Los costos de la electricidad, constituyen con frecuencia una barrera que impide a los sectores más pobres acceder a servicios energéticos fundamentales.
Para el año 2015, los dos deciles más ricos de la población argentina acumulaban alrededor del 21% de los subsidios al consumo eléctrico, mientras que el 20% más pobre acumulaba cerca del 18%, indicando que el esquema tarifario vigente hasta el año 2015 estaba distribuido en forma relativamente equitativa, aunque no se concentraba en los estratos de la población con menos recursos.
Así mismo, la magnitud de los subsidios y niveles tarifarios de la energía ha ido variando significativamente con los cambios de política económica. En 2014, los subsidios a la energía representaban el 2.8% del Producto Bruto Interno (PBI). Sin embargo, como contracara de los sustanciales aumentos de tarifa generalizados a partir del 2016, el peso de estos subsidios se atenuó en términos del Producto, alcanzando un nivel del 1.1% del PBI en el año 2019. A partir del 2020, y como resultado del congelamiento tarifario dentro el contexto de la pandemia COVID-19, la situación se volvió a revertir llegando los subsidios energéticos a representar el 2.2% del PBI, una de las proporciones más elevadas entre los países de América Latina.
Ante tales oscilaciones en la política energética se requiere, entonces, diseñar y proporcionar subsidios en forma más eficiente y socialmente equitativa, que permitan a los consumidores sin recursos adecuados el acceso a un servicio eléctrico asequible, mientras se cuidan las finanzas públicas.
Se entiende por tarifa social a los subsidios dirigidos mediante focalización explícita hacia aquellos hogares que son considerados pobres, lo que supone poseer la necesaria capacidad de identificación de dicho grupo objetivo. Este proceso de segmentación puede dar lugar a errores de inclusión que benefician a hogares (más ricos) que no forman parte de la población objetivo o errores de exclusión en el que grupos de hogares pobres quedan fuera del beneficio de la tarifa social.
En principio, se pueden diferenciar dos tipos de mecanismos de focalización. Por un lado, los mecanismos de selección administrativa que se basan en atributos particulares para determinar si un hogar es o no beneficiario (por ejemplo: localización geográfica, composición del hogar) o a través de la comprobación de medios de vida asociados al ingreso (nivel educativo del jefe de hogar, características de la vivienda, etc.). La comprobación previa de los medios de vida, si bien supera el desempeño de otros mecanismos de focalización, aumenta notablemente los costos operativos de identificación e implementación, así como los errores de exclusión. Por otro lado, existen mecanismos de focalización tarifaria que se realiza a través de la autoselección, a partir de umbrales de consumo que determinan si un hogar recibe un subsidio o no. La focalización sobre la base de las cantidades consumidas construida en torno a la estructura tarifaria por bloques crecientes de consumo, es el enfoque más común utilizado en América Latina y es, por lo general, regresiva (pues beneficia relativamente menos a los pobres) a causa de la débil correlación entre consumo e ingresos y de las consabidas dificultades de acceso a los servicios de los sectores de la población con menores ingresos.
En la medida en que los subsidios se focalicen primero en los más necesitados (abordaje desde abajo o bottom-up) se puede reducir la carga sobre el fisco y promover una redistribución mas progresiva del ingreso. La principal razón por la que no se utiliza tanto este abordaje se debe a las dificultades operativas de su implementación, principalmente respecto a la recolección de datos. Por contraste, muchas veces se utilizan abordajes desde arriba (o top-down) que son mas simples y procuran identificar primero a los usuarios de mayores ingresos a través de su ubicación geográfica y/o valuación inmobiliaria. En este último caso, sin embargo, se podrían acrecentar aún más los errores de exclusión debido a la alta heterogeneidad territorial existente, principalmente en conglomerados urbanos.
Parece entonces viable la posibilidad de adoptar una estrategia bottom-up más amplia y operativa combinando la política tarifaria con políticas sociales, en la que los costos elevados de detectar con precisión a los hogares más necesitados puedan compartirse entre varios programas de gobierno. En efecto, las subvenciones energéticas pueden integrarse con los programas de asistencia social utilizando estos programas como un mecanismo para identificar beneficiarios y distribuir los subsidios con mayor grado de precisión.
El Programa EnergizAr. En esta nota se propone el Programa EnergizAr consistente en un sistema de bonificaciones de la tarifa de electricidad de un determinado porcentaje de la factura mensual, orientado a los hogares carenciados. Dicha bonificación se efectivizaría a través del uso de la Tarjeta Alimentar. La bonificación que se realiza se aplica al total de la factura, aunque existe un límite de consumo de energía anual (kWh consumidos) sobre el cual se realiza la misma. El beneficio del programa se otorgaría, en principio, a 1 suministro eléctrico por hogar.
Cada beneficiario del Programa EnergizAr tendría por mes un monto asignado para el pago exclusivo de la factura de la electricidad equivalente a un determinado porcentaje del pago realizado del mes anterior. En el caso en que la factura de luz exceda el valor del mes anterior, el beneficiario deberá pagar la diferencia registrada mientras que, cuando dicha diferencia es positiva, el excedente generado podría ser acumulado para realizar pagos subsiguientes, pudiendo ser aprovechado para acompasar las variaciones estacionales que se dan en el consumo de electricidad, absorber posibles aumentos de las tarifas o, inclusive, comprar bienes y servicios adicionales a través de la Tarjeta Alimentar. Esta última posibilidad promovería, a su vez, incentivos para el ahorro energético de los hogares, procurando una mayor eficiencia energética.
Para ser beneficiario de Programa Energizar se debería ser titular de la Tarjeta Alimentar. La inscripción de nuevos beneficiarios distintos de aquellos que poseen la Tarjeta Alimentar, deberían recibir una tarjeta bancaria que se podría denominar como la Tarjeta Energizar.
La incorporación de límites al consumo de electricidad implica que la electricidad que se consuma por encima de ese límite establecido, se cobrará al precio de la tarifa del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) sin descuento y deberá ser pagada por otro medio de pago. Sin embargo, se establecerán estos límites según el tipo de hogar que se considere (sin hijos, con 1 hijo, con 2 o familias numerosas).
Dado que el beneficio del Programa EnergizAr se aplicaría al suministro del servicio eléctrico, no a las personas en sí mismas, se debería realizar previamente un trabajo de procesamiento de información coordinado y con la participación de varias instituciones para determinar el padrón de hogares beneficiarios, tomando información ya existente de los usuarios de la Tarjeta Alimentar (proveniente del Ministerio de Desarrollo Social), del Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS), del ENRE, que recibe la información de los usuarios de las empresas eléctricas, y del ANSES. Otra posibilidad de implementación seria beneficiar directamente a los Jefes/as de Hogares.
En el caso de usuarios no regularizados que no se encuentren conectados o posean un acceso precario a la red de energía eléctrica, el Programa EnergizAr proporcionaría un incentivo adicional para la registración dado los beneficios que ofrece en términos de seguridad, calidad y bonificaciones, incluyendo la posibilidad de compensar los ahorros energéticos con la compra de bienes y servicios a través de la Tarjeta Alimentar.
Reflexiones finales. La priorización de tarifas eléctricas focalizadas hacia los sectores más vulnerables del Programa EnergizAr busca promover un mayor sentido de equidad social en la distribución de subsidios energéticos, sin necesidad de incurrir en mecanismos de subsidios cruzados. Aquellos usuarios a priori excluidos del Programa podrán siempre solicitar su afectación de acuerdo a los criterios de inclusión. En caso de no corresponder, deberán abonar la tarifa plena del costo de generación eléctrica, reduciendo de esta manera el monto total de subsidios energéticos generalizados y equilibrando las cuentas públicas.
El perfeccionamiento del Programa EnergizAr, a través de una mayor identificación y registración de usuarios, permitiría en el tiempo una focalización más fina hacia sectores de ingresos medios y medio-bajos, que podrían también recibir bonificaciones, aunque de menor cuantía. Sobre la base de la experiencia internacional y la experiencia argentina en materia de programas sociales, entendemos que el Programa EnergizAr permitiría lograr una mayor eficiencia y equidad social en la adecuación tarifaria, con el consiguiente ahorro fiscal en subsidios energéticos, al mismo tiempo que ayudaría a reducir la pobreza energética y fomentar el ahorro energético de los sectores más vulnerables.
La implementación de esta iniciativa y las lecciones que se aprendan podría luego ser extrapolable a una aplicación equivalente en el ámbito de la provisión del Gas Natural de Red o Gas Licuado, utilizando la misma Tarjeta EnergizAr, por ejemplo, para la compra de garrafas sociales.
*Profesor de la Universidad Nacional de San Martín. Ex Subsecretario de Planeamiento Energético de la Nación.
**Profesor de la Universidad Internacional de Valencia (España). Ex Director de la Organización Latinoamericana de Energía.
