La discusión sobre el valor y sus formas es un asunto de gran densidad en la historia del pensamiento económico. En estos debates es común escuchar que parte del legado de la corriente neoliberal (que predomina desde la segunda mitad del siglo XX hasta nuestros días) fue separar la economía de la política, como asuntos e intereses no estrictamente relacionados, cuando en la práctica lo están.
Ahora bien, lo que no se dice tanto es que parte de ese legado también fue la pérdida de la sensibilidad geográfica a la hora de comprender sustantivamente el valor. Espacio, economía y política, son una tríada indisociable, trialéctica, en la producción y distribución territorial de valor. No son éstas dimensiones separadas, sino dinámicas articuladas dentro de un mismo proceso.
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La no incorporación de la dimensión espacial y los intereses en torno al territorio, es la razón central de la limitación en las miradas (predominantemente industrialistas) sobre el valor en disputa en la promoción económica-territorial de la provincia Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Sobre este punto nos proponemos en este artículo abrir algunas reflexiones.
¿Cuál es el valor de Tierra del Fuego?
El territorio de la provincia de Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur (TDF AeIAS) de la República Argentina, posee una serie de características que han determinado históricamente su trayectoria económica y política, así como su proceso de ocupación occidental.
En primer lugar, está compuesto por tres regiones geográficas claramente delimitadas: la Isla Grande Tierra del Fuego, las Islas del Atlántico Sur (entre las cuales destacan las Islas Malvinas y el resto de los territorios reclamados) y el Sector Antártico Argentino. Entre las tres regiones la provincia comprende una superficie de más de un millón de kilómetros cuadrados, siendo la provincia más extensa de la Argentina. A los espacios terrestres debemos añadir los espacios marítimos correspondientes.
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En segundo lugar, las rigurosas condiciones climáticas, así como su emplazamiento bicontinental en el extremo sur del continente americano y en la península antártica, implicaron un proceso de poblamiento con mayores dificultades que el resto del territorio nacional.
En tercer lugar, su localización le dio a este territorio una doble condición, periférica y estratégica, para el sistema económicopolítico global contemporáneo. Periférica, dada la lejanía con los centros de consumo globales y nacionales. Estratégica, por contar con las únicas conexiones marítimas interoceánicas naturales entre los dos océanos más extensos del mundo (Atlántico y Pacífico); por su accesibilidad excepcional al resto del continente antártico; y por su dotación aún conservada de bienes naturales.
En este marco, a lo largo del siglo XX, la trayectoria de TDF AeIAS fue variando en función de la conjunción de las estrategias aplicadas por el Estado argentino, y de las implementadas por capitales privados nacionales e internacionales, así como de Estados extranjeros con intereses sobre estos espacios.
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Hasta 1970 los intentos del Estado nacional por generar nuevas actividades en el extremo sur aún no habían provocado un crecimiento económico y poblacional suficiente. En el lado argentino de la Isla Grande de Tierra del Fuego, la región más poblada de la actual provincia, residían tan solo 13.000 habitantes, de los cuales el 50% eran extranjeros.
Promoción económica-territorial Ley 19.640. En 1972, consciente del valor estratégico de estos territorios, el Estado nacional estableció sobre las tres regiones fueguinas un régimen especial fiscal y aduanero, expresado bajo la ley nacional número 19.640, que el año pasado cumplió cinco décadas de vigencia ininterrumpida. Éste estableció beneficios tributarios para las actividades que se desarrollaran dentro del ámbito de la jurisdicción fueguina.
El contexto de implementación de esta política, fue una época marcada por cambios económicos y políticos globales, nacionales y locales. Por un lado, comenzaban a consolidarse los procesos de financiarización, transnacionalización y reestructuración productiva global, mientras que la geopolítica estaba centrada en la denominada “guerra fría”.
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Por otro lado, a escala local, los territorios fueguinos estaban atravesados por los conflictos territoriales con la República de Chile y con el Reino Unido, aún vigentes en la región de las Islas del Atlántico Sur y en las reclamaciones respectivas sobre la región peninsular del continente antártico.
Para impulsar la actividad local, el régimen fue dotado de un subrégimen de promoción industrial, que tuvo un gran impacto en el crecimiento productivo y demográfico a partir del año 1978. Desde ese momento, el subrégimen industrial, con sus ciclos de activación y desactivación relacionados a los ciclos políticos y económicos nacionales, fue el que concentró los recursos fiscales y políticos de la aplicación de la Ley 19.640.
En su historia, el régimen económico territorial fueguino tuvo una doble función mutuamente complementaria: como dispositivo de regulación económica productiva, y como instrumento para el ejercicio territorial del Estado argentino sobre estos espacios estratégicos que, a partir de 1990, se constituyeron políticamente como la provincia más joven y la única bicontinental del país.
A lo largo de los últimos cincuenta años, la promoción económica-territorial fueguina sobrevivió a múltiples embates, cambios y crisis locales, nacionales y globales. Con sus tensiones y falencias, puestas en discusión desde la década de 1980, continuó siendo un instrumento central en el desarrollo económico y poblacional, así como en la construcción de una identidad local centrada en la cultura del trabajo y la soberanía, elementos que interpelan directamente al valor espacial de estos territorios. Estos aspectos fueron retomados en los ámbitos ejecutivos en los momentos decisorios de cada una de sus prórrogas (1982; 1995; 2007 y 2021), las cuales también fueron acompañadas de debates con miradas disímiles en torno al valor de Tierra del Fuego AeIAS.
Disputas en las miradas sobre TDF AeIAS y la 19.640. En los debates a los que asistimos en la actualidad a escala nacional, subyacen a grandes rasgos dos tipos de argumentaciones, a favor y en contra, de la promoción fueguina. Del lado de los detractores aparece la cuestión del costo fiscal, es decir, del gasto que implica el mantenimiento de la actividad económica de la provincia. Esta posición limita la cuestión fueguina a su valor económicocuantitativo.
Del lado de los defensores, aparece fundamentalmente la dimensión social: “si sacás el régimen, no se queda nadie”. Para zanjar esta discusión, los detractores sostienen de forma simplista que convendría darle el dinero del gasto promocional directamente a la gente.
Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur
Recientemente la organización Fundar publicó un informe dirigido por Juan Carlos Hallak (2023) denominado “Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego”. Fundar es una organización fundada en 2020 dedicada al estudio, la investigación y el diseño de políticas públicas con foco en el “desarrollo de una Argentina sustentable e inclusiva bajo las misiones de generar riqueza, promover el bienestar y transformar el Estado”.
El mencionado estudio, de amplia difusión nacional, ahonda sobre la dimensión fiscalista de la promoción fueguina y propone una reconversión contemplando la dimensión social, localizada únicamente en la Isla Grande de Tierra del Fuego. Lo que nuevamente se deja de lado aquí es el fundamento génesis del régimen mismo: la dimensión territorial, es decir, el valor estratégico de estos espacios, junto a los recursos y actores allí presentes, con sus intereses y estrategias en pugna.
Entre los errores comunes a la hora de abordar la cuestión fueguina, encontramos al menos tres grandes temas.
En primer lugar, la visión parcial o desterritorializada, en la cual la provincia es problematizada de a partes. Por un lado, la Isla Grande de TDF con eje central en la problemática industrial; por otro lado el Atlántico Sur y sus islas, como una problemática geopolítica; y finalmente la Antártida, como una problemática científico-diplomática. Esta visión sectorizada limita el abordaje territorial, y con ellos sus posibilidades de integración y desarrollo inter e intra regional.
En segundo lugar, la visión industrialista sobre la problemática fueguina. Mientras se habla reiterativamente sobre el costo fiscal que implica el subrégimen de promoción industrial en la Isla Grande de TDF, otros países avanzan con la pesca, el turismo, la logística y la ocupación militar y científica en el Atlántico Sur y la Antártida, con una mirada puesta en las ganancias patrimoniales futuras. Desde un abordaje territorial, el futuro de TDF AeIAS no puede ni debe reducirse a la discusión económico industrial. Es necesario impulsar seriamente una nueva agenda, que incluya sus potencialidades y limitaciones en términos de recursos productivos, así como sus particularidades históricas, culturales y de escala.
En tercer lugar, la visión externa, donde actores que tienen gran injerencia sobre la economía política provincial, no están localizados en Tierra del Fuego AeIAS. Ello, además de significar una pérdida de sensibilidad geográfica, ha implicado también una pérdida de sensibilidad sociocultural y ambiental respecto del territorio que está en el centro del debate.
El patrimonio natural y cultural construido a lo largo de la historia de estos territorios, es parte de una identidad propia que no puede subestimarse a la hora de la definición de un futuro local. Se debe jerarquizar la opinión y decisión de los habitantes fueguinos, no sólo en términos fiscales, sino como un pueblo que habita, trabaja y que ha desarrollado a lo largo de su historia capacidades de mirarse a sí mismo y de elegir un proyecto propio de desarrollo para sí.
Al 2023, la acumulación de capacidades público-privadas derivadas de la promoción económica-territorial, se ha concentrado geográficamente en la Isla Grande de Tierra del Fuego, que representa menos del 3% del territorio provincial. El desafío de las próximas décadas no es recortar los estímulos de la ley 19.640 porque su objetivo “está cumplido”, sino, por el contrario, evaluar cómo se pueden potenciar estas capacidades para lograr avanzar en el desarrollo territorial sobre todas las regiones de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
La última prórroga del subrégimen industrial establecida en 2021, avanzó en este sentido, buscando impulsar actividades que integren territorialmente las regiones fueguinas del Atlántico Sur y la Antártida, con la virtud de incluir en la discusión a diferentes actores locales. Aún con sus limitaciones, es un paso que debe ser justamente considerado.
¿Quiénes deciden sobre el valor de un territorio? ¿Cómo se mide el valor agregado en un territorio estratégico cruzado por intereses geopolíticos?
¿Cuánto vale la soberanía? Reflexionar en torno al valor real de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur nos permite evaluar mejor los “costos” que significa su desarrollo como política de Estado. Que nos permite a su vez, como el reflejo en un espejo, pensar sobre el valor de los distintos modos de desarrollo nacionales y sus costos asociados para una Argentina en sus diferentes posibilidades de inserción global.
(*) Doctora en Estudios Urbanos y Regionales, BAUHAUS Universität (Alemania)- Universidad Nacional de Córdoba (Argentina). Fueguina.
(**) candidato a Doctor en Ciencias Sociales, UBA, Docente Investigador Universidad Nacional de Tierra del Fuego AeIAS (Argentina) 2020-2022. Fueguino.
