Desde la crisis financiera mundial de 2008, la política industrial se ha colado de nuevo en el discurso económico respetable, tras décadas de ser ridiculizada como un intervencionismo equivocado, especialmente para los países en desarrollo. Pero su renacimiento está liderado por las economías avanzadas que antes la rechazaban, con el impulso hacia la IA y la energía renovable acelerando este cambio.
Para los países en desarrollo, este resurgimiento presenta nuevas oportunidades, siempre que puedan gestionar tres limitaciones principales: un entorno habilitador débil (falta de infraestructuras y otros insumos necesarios), una autonomía limitada en la toma de decisiones políticas y restricciones fiscales. La política industrial suele entenderse en términos de subvenciones y exenciones fiscales, pero para muchas economías en desarrollo es necesario poner en marcha mucho más que estos instrumentos. Sin una conectividad digital fiable, suministros de energía dependientes, regímenes de protección de datos de confianza y una mano de obra cualificada, las ambiciones de un crecimiento impulsado por la IA no pasarán de ser retórica.
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Las opciones políticas de los países en desarrollo también están limitadas porque las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) restringen el uso de instrumentos —subvenciones vinculadas a la exportación, normas de contenido local y requisitos de transferencia de tecnología— que antaño sustentaron las historias de éxito de la industrialización, concretamente en Asia Oriental. Al mismo tiempo, las principales economías siguen marchando a su propio ritmo, con Estados Unidos, la Unión Europea y China desplegando políticas industriales a gran escala, a menudo forzando o rompiendo las mismas reglas que se espera que otros observen. La asimetría es obvia: de las más de 2.500 medidas de política industrial introducidas a nivel mundial en 2023, estas tres economías representaron casi la mitad.
Finalmente, los límites fiscales están apretando con fuerza. En muchas economías en desarrollo, hasta el 80% del gasto público se destina a salarios y al servicio de la deuda, dejando poco para las inversiones a largo plazo que requiere la industrialización. A diferencia de EE. UU. o la UE, los países más pobres no pueden convocar vastos paquetes de subsidios ni financiar programas tecnológicos de miles de millones de dólares. Y aunque los parques tecnológicos e incubadoras se han multiplicado en África y Asia, pocos han ofrecido resultados significativos. Como observa la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), tales zonas tienen éxito solo cuando están ancladas en cadenas de suministro establecidas. Sin ese fundamento, corren el riesgo de convertirse en costosos "elefantes blancos": impresionantes sobre el papel, pero inertes en la práctica.
Para los países en desarrollo, el enfoque sensato respecto a la IA es desplegar los sofisticados modelos de vanguardia que ya están disponibles. Libres de la carga de infraestructuras heredadas, estos países pueden saltar directamente a las tecnologías emergentes, como hicieron muchos cuando omitieron las líneas fijas y pasaron directamente a la telefonía móvil. Desplegar la IA cuesta una fracción de lo que cuesta construirla. Cualquier persona puede usar herramientas como ChatGPT sin necesidad de erigir centros de datos ni reunir equipos de ingeniería de élite.
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Dichas aplicaciones específicas pueden ser transformadoras. En la atención sanitaria, el diagnóstico asistido por IA puede racionalizar el uso de la escasa capacidad clínica. En la educación, las plataformas digitales pueden compensar la escasez crónica de profesores. En la agricultura, la analítica predictiva puede apoyar a los agricultores que navegan por la volatilidad climática. Puede que estos usos no deslumbren a quienes están en la vanguardia tecnológica, pero pueden ofrecer rendimientos reales donde más importa.
También representan la política industrial en su forma más eficaz: es decir, pragmática, experimental y orientada a las realidades nacionales. Como argumenta Dani Rodrik, "el éxito no reside en seguir un plan fijo, sino en identificar sectores donde la acción pública puede desbloquear el potencial oculto".
Ciertamente, incluso una agenda de innovación modesta requiere financiación, y el capital riesgo nacional sigue siendo escaso en muchas economías en desarrollo, donde la riqueza privada tiende a emigrar al extranjero. Pero los gobiernos pueden crear instituciones para atraer más capital privado, por ejemplo a través de la financiación combinada, fondos soberanos de innovación, garantías específicas y centros tecnológicos regionales. Los donantes también pueden (y deben) aumentar su apoyo. Según la OCDE, el sector de las tecnologías de la información y la comunicación recibe apenas el 2% del total de los desembolsos de ayuda para el comercio, muy lejos de lo necesario para crear capacidades digitales.
Los gobiernos de los países en desarrollo también deben utilizar las tecnologías digitales para aumentar la eficiencia, especialmente en la recaudación de ingresos, con el fin de crear un espacio fiscal muy necesario. El trabajo de la UNCTAD sobre la digitalización de las aduanas, notablemente a través de SIDUNEA (ASYCUDA), ofrece una ilustración útil. En Angola, una de las mayores economías de África dependientes del petróleo, el paso a procedimientos aduaneros digitalizados produjo ganancias fiscales sorprendentes, con ingresos que aumentaron un 44% en un año y un 13% al siguiente, a medida que se desmantelaban los cuellos de botella analógicos.
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En Irak, los rendimientos fueron aún mayores. Una vez digitalizados sus principales puntos fronterizos, los ingresos aduaneros se dispararon más del 120% en un año. Y en Bangladesh, una de las economías manufactureras de más rápido crecimiento en Asia, las reformas digitales graduales ayudaron a generar un crecimiento anual medio de los ingresos de alrededor del 11% durante varios años, a medida que mejoraba el cumplimiento y se detenían las fugas.
Aunque la cooperación internacional sigue siendo esencial, las normas comerciales mundiales también deben evolucionar para ser más receptivas a las estrategias de industrialización digital y verde. Las disposiciones sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC o TRIPS) de la OMC podrían haber tenido sentido en la era en que se diseñaron, pero ahora obstaculizan el acceso a tecnologías críticas. Los regímenes de patentes deberían permitir una difusión más amplia, como lo hicieron en su día las licencias obligatorias para medicamentos vitales.
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La colaboración entre los países en desarrollo también es importante, porque ningún país por sí solo puede permitirse la escala de inversión necesaria para la IA o la tecnología limpia. Las plataformas compartidas como el CERN (para la investigación en física) muestran cómo la experiencia compartida puede repartir costes, compartir riesgos y desbloquear beneficios mutuos. Un enfoque más prometedor reside en la innovación colectiva. Para gran parte del Sur Global —que comparte cargas de enfermedades y exposiciones climáticas similares, se beneficia de abundantes datos y cuenta con talento técnico de coste comparativamente bajo—, innovar conjuntamente no solo es rentable, sino estratégicamente prudente en un mundo cada vez más multipolar.
El retorno de la política industrial marca un cambio importante en el pensamiento económico mundial, pero para los países en desarrollo es una bendición a medias. El camino hacia la industrialización es ahora más empinado, más estrecho y está limitado por estándares tecnológicos y regulatorios más exigentes. Sin embargo, el desafío está lejos de ser insuperable. Invirtiendo en capacidades fundamentales, centrándose en aplicaciones de alto impacto de la IA, movilizando financiación innovadora y utilizando el espacio político que ya existe, los países todavía pueden acelerar su desarrollo. El éxito no dependerá de la imitación de los modelos de los países ricos, sino de la adaptación pragmática a las realidades
