El martes 3 de diciembre, el ex diputado Claudio Lozano, presentó una denuncia penal contra el presidente Macri, el ex Ministro Dujovne y el presidente del Banco Central, Guido Sandleris, por la comisión de diversos delitos en los que habrían incurrido con motivo del II acuerdo celebrado con el FMI. La denuncia por el primer acuerdo fue desestimada en septiembre, por la cual esta seguirá el mismo camino, ya que los fundamentos de la denuncia son idénticos, por lo cual no se entiende que hayan vuelto a insistir con la misma argumentación que por otra parte es errónea.
No creo que se pueda justificar el préstamo celebrado con el FMI desde el punto de vista económico, ni tampoco las condicionalidades aceptadas por el gobierno, pero de manera alguna eso supone la comisión de un delito de acción pública como suponen los denunciantes, y pone en evidencia el desconocimiento que existe en los ámbitos políticos, sobre la naturaleza de estos acuerdos, y la confusión sobre su encuadramiento legal.
Los fundamentos de Lozano y Baldivieso son: 1.- Que el Digesto Jurídico Argentino no se encuentra vigente, 2.- El art. 60 de la Ley 24.156 que autoriza al Poder Ejecutivo a celebrar préstamos con organismos internacionales de los que forme parte está caduco, 3.- Que no hubo decreto, ni acto administrativo, ni resolución alguna que autorice al Presidente Macri a firmar el acuerdo con el FMI. 3.- De tal manera concluyen que el acuerdo es inconstitucional, pero no surge del texto de la denuncia, cuáles serían los ilícitos penales en los que se habría incurrido, ya que un acto inconstitucional no tiene porqué ser delictivo, como tampoco lo es una pésima negociación económica como la que determinó el auxilio del FMI.
Denuncian penalmente a Macri, Dujovne y Sandleris por el acuerdo con el FMI
No voy a entrar a considerar sobre la vigencia o no del Digesto Jurídico, que fue aprobado por la Ley 26.939, estableciéndose en el año 2014, un plazo de 180 días para las observaciones respectivas. Han pasado cinco años, y nada se sabe de esas observaciones y cómo se resolviera en la Cámara Civil, Comercial y Laboral de Trelew, sala A, del 8 de julio de 2014, en autos “A., N.V. c/ Lautaro SRL s/ daños y perjuicios”, donde el camarista (y destacado profesor y publicista) Dr. López Mesa expresó: “ …Lo dispuesto por el art. 20 de la ley 26.939 no obsta a que la misma esté vigente y deba ser considerada como la fiel expresión de la intención actualizada del legislador argentino, como que el mismo ha reordenado integralmente y de una sola vez el sistema jurídico argentino vigente”.
Suponer la no vigencia del Digesto, mandaría a una especie de limbo las leyes contenidas en el mismo, pero no voy a entrar a discutir estas cuestiones, sino la vigencia de la Ley 24.156, lo que es cuestionado por los denunciantes. Olvidan que esa Ley fue modificada en su articulado a través de las leyes 27.342 del 21-12-2016, y la ley 27.446 del 18 de junio de 2018, lo que muestra la vigencia de la misma, más allá de del Digesto, ya que resulta absurdo suponer que se modifique una Ley que no está vigente, resultando un despropósito sostener como lo hacen Lozano y Baldivieso, que ese art. 60 no rige, aunque si todos los demás. Pero si estos argumentos no fueran suficientes para mostrar que ese artículo no caducó, como tampoco la Ley 24.156, la autorización conferida al Poder Ejecutivo por el Congreso de la Nación en el artículo 32 de la Ley de Presupuesto del año 2018, autorizándolo a realizar Operaciones de Crédito Público, conforme lo establecido en el art. 60 de la Ley 24.156 (sic) reiterando esa autorización, mediante el art. 40 de la Ley de Presupuesto del año 2019, muestran de manera concluyente su indiscutible vigencia.
En lo que hace a la forma que se celebran los acuerdos con el FMI, cabe recordar que la Argentina celebró 21 acuerdos de condicionalidad, siete acuerdos compensatorios de exportaciones y uno de servicio financiero de petróleo en 1975. Antes del firmado por el actual gobierno, el anterior lo firmó Néstor Kirchner, y si se los revisa uno a uno se advierte que el trámite de esas operaciones siempre fue igual, porque así son los acuerdos con el organismo multilateral, y cuando fui Auditor del Ecuador y asesor del ex presidente Correa, pude verificar que esa es la forma habitual en que se instrumentan, en todos los casos. Seguramente Lozano y Baldivieso desconocen la operatoria que rige los préstamos internacionales, por eso mencionan la falta de actos administrativos o resoluciones. Se olvidan que para cualquier operación de endeudamiento no existe ningún estudio y solo la formulación de un plan de emisión que aprueba el Congreso, sin que se le lleve ningún estudio, dictamen o cosa parecida, y esto se hace así para operaciones mayores que la celebrada con el FMI, ya que se emitieron más de 140.000 millones de dólares en estos últimos tres años sin ninguno de los trámites administrativos a que hacen referencia. Además parece que ignoran que el Art. 53 de la Ley complementaria permanente del presupuesto (Ley 11.672, T.O. 2014) faculta al Poder Ejecutivo a realizar estas operaciones siempre que se ajusten a las condiciones usuales y a las estipulaciones de los respectivos convenios básicos y reglamentaciones sobre préstamos, que es lo que se ha hecho, como también se lo hiciera anteriormente. A esto se suma que en el Régimen de Contrataciones de la Administración Pública Nacional (Decreto 1023/01, que se encuentra vigente), quedan excluidos de los trámites administrativos los contratos que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho público internacional, con instituciones multilaterales de crédito (art. 5, inc. c) y los comprendidos en operaciones de crédito público (art. 5|, inc. d).
Economía argentina: deuda externa y fuga de capitales
Cabe mencionar respecto a los procedimientos de la administración, que cada entidad –en este caso el Banco Central que es uno de los firmantes del acuerdo con el FMI– se rige por sus propias normas, y no le son aplicables ni la ley 24.156, ni ninguna otra que pueda limitar sus potestades, ya que como lo señala su Carta Orgánica en su artículo 1 “Salvo disposiciones en contrario establecidas por ley, no serán de aplicación al banco las normas, cualquiera sea su naturaleza, que con alcance general hayan sido dictadas o se dicten para organismos de la Administración Pública Nacional, de las cuales resulten limitaciones a la capacidad o facultades que le reconoce esta Carta Orgánica” A su vez entre las facultades del banco están las “derivadas de convenios internacionales en materia de pagos, y la toma de préstamos de organismos multilaterales u oficiales extranjeros, bancos centrales o entes de los cuales solo el Banco pueda ser prestatario” (art 17, inc d). Es por ese régimen, que tampoco le resulta aplicable la Ley 19.549 de Procedimientos administrativos, debido a que en el art. 7, inc. F de la misma se establece que: “los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título en cuanto fuere pertinente” La Carta Orgánica del Banco Central es una Ley especial que al darle autarquía al Banco Central, no lo hace dependiente del Poder Ejecutivo como otras instituciones del sector público.
Las disquisiciones sobre la competencia del Congreso respecto a la celebración del acuerdo con el FMI, y la realización de diversos trámites previos que lo autoricen también son insostenibles, ya que el Presidente está facultado, para celebrar tratados y acuerdos como los demás actos regulares de la administración. Es como si se pretendiera que existan trámites administrativos para celebrar un pacto internacional cuando eso es facultativo del Presidente como lo establece el artículo 99 de la Constitución quien delega en el ministro del área las operaciones de crédito público conforme el art. 20, inc. 25 de la Ley 22.520. El Congreso solo puede ratificar o rechazar un tratado, y en modo alguno lo hizo con el celebrado con el FMI, como surge de la Ley de presupuesto del año 2019.
Un balance de despedida de Sandleris con ausencia de autocrítica
Las supuestas responsabilidades penales surgirían de la violación de normas del derecho administrativo, que insisto, no son de aplicación en acuerdos internacionales con instituciones de las cuales la Argentina es miembro, ya que no se está celebrando un acuerdo con un organismo extraño. A esto hay que sumar que en el caso de ex ministro Dujovne, le alcanzan las inmunidades totales que tenía como Gobernador del FMI en representación de la Argentina, Chile y Bolivia, tal como lo establece el art. IX de sus Estatutos.
Finalmente dos cuestiones. La primera: entiendo que los denunciantes han confundido los trámites regulares que establece el derecho administrativo, con acuerdos internacionales que se rigen por normativas distintas, y eso es fácil de verificar cuando se examinan los Acuerdos firmados por la Argentina con otros países, o instituciones multilaterales de las que forma parte. La segunda: de ninguna manera estoy justificando el nefasto acuerdo con el FMI, que por otra parte y en rigor no es un préstamo sino una compra de monedas, por eso tiene un régimen distinto. Para que esto no se repita hay que cambiar una estructura legal que permite que se opere discrecionalmente en todo lo relacionado con el endeudamiento externo, modificando la normativa que permite soslayar la competencia del Congreso de la Nación en esas operaciones, como lo indican los incisos 4 y 7 de la Constitución. Pero ha sido el propio Congreso el que desde hace décadas resignó sus facultades delegándolas en el Poder Ejecutivo, sin que desde el advenimiento de la democracia hasta hoy, se haya tratado de modificar ese estado de cosas.
* Investigador, historiador y especialista en derecho internacional.
