A veces, un gestor público llega demasiado temprano. Otras veces llega demasiado tarde. En ocasiones no llega nunca. Y también hay quienes nunca intentan llegar.
Gobernar una ciudad significa convivir con urgencias que no admiten demora. El transporte, la recolección de residuos, la salud, el estado de las calles, la iluminación y la demanda creciente de servicios ocupan buena parte del tiempo y de los recursos de cualquier administración. Pero una ciudad no puede ser gobernada solamente desde la urgencia. Si la gestión pública se limita a resolver los problemas del día, el futuro termina llegando sin planificación y convirtiéndose en una nueva emergencia.
Como intendente de Córdoba, intenté elevar la calidad de nuestra legislación urbana. Estudiamos buenas prácticas nacionales e internacionales y prestamos especial atención a la transformación de Curitiba y al pensamiento de Jaime Lerner. El urbanista y alcalde brasileño había demostrado que una ciudad no necesita esperar condiciones perfectas para comenzar a cambiar. Necesita una visión, instrumentos adecuados y voluntad para transformar los problemas en oportunidades.
Con esa inspiración avanzamos en una propuesta integral para el desarrollo sustentable de Córdoba. Aspirábamos a construir las bases de un Código Urbano, aunque entonces preferí no utilizar esa denominación. Por prudencia y acaso también por modestia, me parecía una pretensión excesiva hablar de un “código” en la tierra de Dalmacio Vélez Sarsfield, el gran codificador argentino.
El tiempo permite revisar aquella cautela. Córdoba necesita hoy un nuevo Código Urbano. No como una colección de prohibiciones ni como una tabla de alturas y superficies, sino como un acuerdo sobre la ciudad que queremos construir y sobre la manera justa, transparente y sostenible de hacerlo.
Pensar la ciudad como un todo
Con el asesoramiento del doctor Raúl Navas, experto en planificación urbana, y el trabajo riguroso de la Asesoría Letrada de la Municipalidad, elaboramos el proyecto de Ordenanza para el Desarrollo Sustentable de la Ciudad de Córdoba.
No buscábamos regular solamente los usos del suelo. El proyecto reunía en una misma arquitectura normativa la planificación territorial, el ambiente, la producción, el patrimonio histórico, los espacios públicos, la infraestructura, los servicios, la accesibilidad y la participación ciudadana. Incluía un Plan Urbano Ambiental, planes de sector, estudios de detalle, procedimientos de evaluación de impacto, instrumentos financieros y mecanismos de colaboración entre el Estado, las universidades, los vecinos y la actividad privada.
La idea central era sencilla: una ciudad es un organismo vivo. Sus partes no pueden regularse como si no tuvieran relación entre sí. Una decisión sobre el uso del suelo modifica el tránsito; una nueva urbanización exige infraestructura; una obra pública valoriza propiedades; la protección de un edificio histórico transforma su entorno; un nuevo servicio cambia las posibilidades de desarrollo de todo un sector. En una ciudad, nada permanece aislado. Todo se relaciona y todo se transforma.
La ciudad también produce valor
El suelo tiene un valor, pero ese valor no depende únicamente del esfuerzo de su propietario.
Un terreno puede multiplicar su precio porque la Municipalidad modifica su uso, autoriza una mayor capacidad constructiva, abre una avenida, extiende una red de servicios, mejora el transporte o decide que una zona hasta entonces periférica se convierta en una nueva centralidad.
Ese incremento no nace exclusivamente dentro del inmueble. Lo produce también la ciudad. Lo produce la inversión financiada por los contribuyentes. Lo produce una decisión normativa adoptada por el Estado. Lo produce el crecimiento de una comunidad que construye calles, servicios, escuelas, parques, comercios y oportunidades alrededor de esa tierra. A ese mayor valor generado por una decisión pública se lo denomina plusvalía urbana.
Hablar de plusvalía suele despertar resistencias porque obliga a formular una pregunta incómoda: cuando una decisión de la ciudad multiplica el valor de una propiedad, ¿todo ese beneficio debe quedar en manos privadas o una parte debe regresar a la comunidad que lo hizo posible? Nuestro proyecto decidió abrir ese debate a la luz pública.
Hasta el 33 por ciento para obras de interés general
La propuesta establecía que todo cambio de encuadre de un inmueble requería la aprobación de un plan de sector y la celebración de un convenio urbanístico con el propietario, el promotor y los posibles beneficiarios. Ese convenio debía incluir las medidas ambientales necesarias y un programa de infraestructura: agua potable, energía eléctrica, alumbrado público, gas natural, telecomunicaciones, apertura y pavimentación de calles, forestación, desagües y cloacas.
El proyecto autorizaba aplicar hasta el 33 % del mayor valor de la tierra generado por el cambio de encuadre a obras de interés general en la propia zona o en sectores deprimidos o necesitados de renovación. Ese aporte podía concretarse mediante obras directas, bajo la modalidad “llave en mano”, o a través de los fondos fiduciarios previstos en la propia ordenanza.
La disposición procuraba que una parte de la riqueza creada por la decisión municipal se transformara en infraestructura, saneamiento, recuperación urbana o atención de sectores postergados.
No se trataba de castigar al desarrollista ni de desalentar la inversión, sino de establecer una relación equilibrada: si la ciudad contribuía a generar un beneficio extraordinario, una parte de ese beneficio debía ayudar a resolver las necesidades de la ciudad. El crecimiento debía financiar, al menos parcialmente, los costos de su propia expansión.
La plusvalía convertida en obras para la ciudad
El régimen general de compensación de la plusvalía todavía no estaba aprobado. Sin embargo, durante nuestra gestión procuramos aplicar su principio mediante acuerdos concretos con distintos desarrolladores. La idea era simple: cuando la actividad privada obtenía nuevas oportunidades de desarrollo, una parte de ese beneficio podía regresar a Córdoba en forma de obras útiles para todos.
Ecipsa donó el sistema de riego por goteo para el parque que instalamos en el Jardín Botánico. No fue una contribución ornamental. Permitió sostener y cuidar un espacio público que necesitaba infraestructura permanente para cumplir su función ambiental, educativa y recreativa. Grupo Edisur realizó la iluminación de la Plaza España, que en ese momento se encontraba vandalizada y había perdido buena parte de su capacidad como lugar de encuentro. Recuperar la luz significó recuperar seguridad, presencia ciudadana y disfrute del espacio público.
El concesionario del Super Park debió reconstruir y reinstalar la histórica Rueda Eiffel en el Parque Sarmiento. Hoy vuelve a erguirse con hidalguía como parte del paisaje y de la memoria de Córdoba. Poco tiempo antes estaba destinada a ser vendida como chatarra. Aquello que parecía un residuo volvió a convertirse en patrimonio.
El Grupo Jumbo, por su parte, reconstruyó un salón perteneciente a un colegio católico y lo equipó con instalaciones modernas para que allí funcionara el Centro Cultural del Niño y la Familia. Una estructura existente y deteriorada adquirió una nueva finalidad social, cultural y comunitaria.
La familia Sahade debió donar a la ciudad la famosa Casa Giratoria y afrontar su traslado hasta el Museo de la Industria, donde se encuentra actualmente. La operación exigió un enorme despliegue logístico: no se trataba simplemente de transportar una construcción, sino de preservar una pieza singular de la historia y del ingenio cordobés. La magnitud de aquella mudanza quedó registrada en la prensa de la época: el diario Clarín informó el 23 de abril de 2004 que la casa, con más de cien toneladas de peso, fue trasladada completa, con sus puertas, ventanas y hasta sus canteros con flores, bajo el título “Mudan a un museo la famosa casa giratoria de Córdoba”.
El acuerdo original estableció, además, una condición decisiva: la casa debía ser entregada instalada y funcionando en el museo del mismo modo en que funcionaba en su emplazamiento original. La donación, por lo tanto, no consistió en conservar una pieza inmóvil, sino en asegurar que su movimiento —aquello que la hacía única— también se transformara en patrimonio público.
Estas experiencias no reemplazaban la norma que proponíamos ni contaban todavía con el régimen institucional de valoración, publicidad y control previsto en el proyecto. Fueron soluciones alcanzadas mientras esa legislación esperaba tratamiento. Pero demostraron que era posible relacionar el desarrollo privado con necesidades urbanas concretas. El riego, la luz, una rueda histórica, un salón recuperado y una casa capaz de seguir girando parecen intervenciones diferentes. En realidad, expresaban una misma concepción: el valor que circula por la ciudad puede transformarse en ambiente, seguridad, patrimonio, cultura y encuentro comunitario.
Los convenios urbanísticos
Para hacer posible esa relación incorporamos los convenios urbanísticos, denominados “ConUrb” en el proyecto. La ordenanza los definía como acuerdos celebrados entre organismos de la administración municipal, otras organizaciones gubernamentales o particulares para cumplir sus objetivos y principios.
Podían utilizarse para conservar y poner en valor inmuebles patrimoniales; rehabilitar viviendas colectivas, conventillos, inquilinatos y edificios sin condiciones sanitarias adecuadas; sanear loteos irregulares; recuperar sectores degradados, o impulsar obras y programas de interés urbano. Los convenios no fueron concebidos como permisos negociados en secreto ni como excepciones hechas a medida. El proyecto establecía un procedimiento público.
El interesado debía presentar una propuesta de desarrollo, una minuta del convenio y un Estudio de Impacto Urbano Ambiental. Los organismos técnicos municipales debían evaluar la iniciativa. La propuesta y su estudio tenían que difundirse para asegurar su conocimiento público y a costa del propio proponente.
Si la iniciativa era considerada viable y contaba con la opinión favorable del Instituto de Planeamiento de la Ciudad de Córdoba, el IPUCOR, el Departamento Ejecutivo debía convocar a una audiencia pública. Los vecinos podían presentar alegaciones. La Municipalidad estaba obligada a responderlas. Después, el IPUCOR debía emitir un informe aconsejando la aceptación o el rechazo del convenio. Si el intendente decidía firmarlo, debía comunicarlo al Concejo Deliberante.
Era un procedimiento pensado para poner luz donde normalmente aparecen sombras.
Texto original de la propuesta
7.2.4. Convenios Urbanísticos (ConUrb)
Los acuerdos celebrados entre organizaciones de la administración de la ciudad entre sí o con otras organizaciones gubernamentales o particulares para la realización de los objetivos y principios contenidos en esta Ordenanza, se llaman convenios urbanísticos y quedan alcanzados por las siguientes previsiones.
7.2.4.a. Objeto
Los convenios urbanísticos (ConUrb) podrán tener como objeto, entre otros:
- La instrumentación de las declaratorias previstas en 5.5.
- Los desarrollos que garanticen la conservación, mantenimiento o puesta en valor de inmuebles de interés patrimonial artístico, arquitectónico, histórico o paisajístico, inventariados o catalogados en los términos de 5.5.2, o que hayan sido objeto de declaratoria similar realizada por la Provincia de Córdoba, la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos o cualquier organismo supranacional.
- La instrumentación de todos y cada uno de los instrumentos y acciones de saneamiento previstos en 5.6.
- Las actividades, trabajos u obras que permitan obtener la rehabilitación o el saneamiento de los edificios de viviendas colectivas, conventillos, inquilinatos, casas de pensión u hoteles que no reúnan condiciones sanitarias adecuadas.
- El saneamiento de localizaciones o loteos irregulares.
- Toda otra acción, obra, programa o desarrollo que tienda a alcanzar los objetivos, principios y propuestas establecidos en la legislación vigente conforme la prelación establecida en 1.2.
7.2.4.b. Procedimiento
La suscripción de convenios urbanísticos seguirá el siguiente procedimiento:
- El interesado presentará una propuesta de desarrollo y minuta de convenio acompañada de un Estudio de Impacto Urbano Ambiental conforme las previsiones de 7.3.1.
- El Departamento Ejecutivo, a través de los organismos técnicos competentes, evaluará la propuesta dentro del plazo máximo de veinte días, luego de los cuales deberá expedirse impulsando el procedimiento o rechazando el mismo, formulando las observaciones pertinentes.
- Durante este plazo, la propuesta y su correspondiente Estudio de Impacto Urbano Ambiental serán difundidos de manera de asegurar su conocimiento público, conforme las pautas que fije la reglamentación, a costa del proponente.
- Una vez considerada viable la propuesta, y si mediara opinión favorable del Instituto de Planeamiento de la Ciudad de Córdoba (IPUCOR), el Departamento Ejecutivo convocará a audiencia pública, recibiendo alegaciones por escrito dentro del plazo de quince días de celebrada aquella.
- Dentro de un plazo de quince días a partir del cierre del período de alegación, el Departamento Ejecutivo deberá responder las presentaciones, rechazando sin sustanciación las que resulten impertinentes o infundadas.
- Agotada la instancia precedente, el IPUCOR producirá un informe aconsejando la suscripción o el rechazo del convenio.
- Acto seguido, el Departamento Ejecutivo podrá firmar el convenio urbanístico y, de hacerlo, lo comunicará al Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba.
- El rechazo del convenio podrá ser objeto de recurso en los términos de la Ordenanza de Trámites.
No eliminar la política sino limitar la discrecionalidad
El proyecto también creaba un Tribunal de Valuaciones y Plusvalías. Es importante recuperar su nombre preciso porque expresa mejor la función que debía cumplir.
Podía estar integrado por representantes de las facultades de Ciencias Económicas, Arquitectura, Urbanismo y Diseño, y Ciencias Exactas, Físicas y Naturales de las universidades de Córdoba, junto con asociaciones profesionales de arquitectos, ingenieros y especialistas en ciencias económicas. La intervención jurídica correspondía a la Asesoría Letrada municipal.
El Tribunal tenía a su cargo determinar “el grado, modalidad, monto y medida de captación de plusvalías” producidas por los cambios de encuadre y por los procedimientos urbanísticos previstos en la ordenanza.
Mi convicción era, y continúa siendo, que una mirada multidisciplinaria resulta más sólida que la opinión aislada de los funcionarios circunstanciales. La arquitectura debía analizar la forma, la integración y la funcionalidad de la intervención. La economía debía medir el valor creado, los costos y las contraprestaciones. La ingeniería debía evaluar la infraestructura y la factibilidad. El derecho debía garantizar la legalidad, la igualdad y la protección del interés público.
No se pretendía que el intendente renunciara a su responsabilidad ni que las universidades gobernaran la ciudad. Se buscaba que las decisiones más sensibles contaran con fundamentos independientes y verificables. No queríamos eliminar la política. Queríamos evitar que la discrecionalidad se confundiera con la política.
Texto original de la propuesta
6.4.1. Tribunal de Valuaciones y Plusvalías
El Tribunal de Valuaciones y Plusvalías podrá estar integrado por representantes de:
a) Las Facultades de Ciencias Económicas, Arquitectura, Urbanismo y Diseño y Ciencias Exactas, Físicas y Naturales de la Universidad Nacional de Córdoba, de la Universidad Católica de Córdoba, de la Universidad Blas Pascal, Universidad Empresarial Siglo XXI y Universidad Tecnológica Nacional.
b) De las Asociaciones Profesionales de Arquitectos, Ingenieros y Profesionales de Ciencias Económicas, etcétera, los que se definirán por vía reglamentaria.
El Tribunal, conforme al reglamento, procedimiento y tasas que establezca y homologue el Departamento Ejecutivo, tendrá a su cargo la determinación de:
a) La medida de las contraprestaciones de fomento en los términos de 6.
b) El monto de las indemnizaciones generadas como consecuencia de 5.7.
c) El grado, modalidad, monto y medida de captación de plusvalías como consecuencia de 2.3.3 y cualquiera de los procedimientos establecidos en 7.
La oposición que recibimos
La propuesta recibió la oposición de poderosos desarrollistas.
Era previsible. El urbanismo no solamente decide dónde construir una calle o cuánto puede elevarse un edificio. También distribuye oportunidades, cargas, rentas y poder.
Una modificación normativa puede aumentar en pocas horas el valor de una propiedad. Por eso, las áreas especiales, los cambios de uso y las excepciones urbanísticas siempre despiertan controversias. Detrás de una discusión aparentemente técnica puede haber enormes intereses económicos.
La creación de un organismo independiente para medir la plusvalía y la obligación de destinar hasta el 33 % de ese mayor valor a obras de interés general alteraban una práctica tradicional: la valorización inmobiliaria producida por una decisión pública dejaba de ser un asunto reservado entre el solicitante y la administración. Queríamos abrirlo, medirlo y explicarlo.
No afirmo que toda oposición fuera ilegítima. Los proyectos ambiciosos pueden contener errores y toda regulación merece ser discutida. Pero la intensidad de ciertas resistencias también demostraba que habíamos tocado un punto central del poder urbano.
Un proyecto que no llegó al debate
No conseguimos que el Concejo Deliberante analizara la propuesta con la profundidad que merecía. Probablemente influyeron las urgencias de aquel tiempo, los problemas políticos y esa tendencia de nuestra vida pública a postergar las discusiones de largo plazo cuando el presente ocupa toda la atención.
El proyecto no fue aprobado como el cuerpo integral que habíamos concebido. Algunas administraciones posteriores, sin embargo, recuperaron varias de sus ideas y legislaron sobre ellas por separado. En buena hora.
Las ideas públicas no pertenecen para siempre a quien las propone. Si son útiles, deben circular, mejorar y sobrevivir a sus autores. Una política no pierde valor porque otro gobierno la ponga en marcha. Por el contrario, la continuidad a través de administraciones diferentes puede ser una señal de madurez institucional. En una ciudad, también las ideas se transforman.
Un nuevo Código Urbano
El debate sobre un nuevo Código Urbano para Córdoba no debería reducirse a las alturas permitidas o a los metros cuadrados que pueden construirse. Esos asuntos son importantes, pero representan apenas una parte del problema.
Córdoba necesita decidir cómo crecerá, dónde ubicará sus nuevas centralidades, cómo protegerá el río Suquía, La Cañada, sus cañadones, sus parques y su patrimonio; cómo evitará que la expansión avance sin servicios; cómo incorporará la movilidad sostenible y cómo afrontará el cambio climático. También deberá decidir cómo financiará esa transformación.
Un nuevo Código Urbano debería regular con precisión los convenios urbanísticos, establecer una metodología pública para medir la plusvalía, definir contraprestaciones proporcionales y crear un registro abierto de cada acuerdo. Todos deberían poder conocer quién pidió un cambio normativo, cuánto valor adicional produjo, qué obligaciones asumió el beneficiario, cómo se calculó el aporte y qué recibió finalmente la ciudad.
La transparencia no consiste solamente en publicar una decisión cuando ya fue tomada. Consiste en hacer visible todo el camino que conduce hasta ella. Las reglas claras no perjudican la inversión. La protegen. También protegen a los vecinos, a los funcionarios y al Estado. Donde las normas son confusas, las excepciones adquieren más valor que la planificación y la sospecha termina debilitando incluso las decisiones correctas.
Todo se transforma
Una ciudad transforma permanentemente su territorio. Transforma tierra rural en suelo urbano. Transforma calles en corredores, barrios en centralidades y edificios antiguos en patrimonio. Transforma inversión privada en desarrollo y decisiones públicas en valor inmobiliario.
También puede transformar parte de ese valor en cloacas, desagües, parques, viviendas, calles, escuelas y servicios. Esa es la responsabilidad central de la gestión urbana: no impedir la transformación, sino conducirla; no combatir el crecimiento, sino orientarlo; no negar el beneficio privado, sino vincularlo con el bienestar colectivo.
Nuestro proyecto fue un intento de hacer precisamente eso. Algunas de sus disposiciones deberán actualizarse. Otras habrán sido superadas por el tiempo. Pero su concepción de fondo conserva vigencia: la ciudad debe recuperar para la comunidad una parte del valor que ella misma genera.
Sarmiento escribió, camino de su exilio en Chile, una frase destinada a atravesar nuestra historia: “Las ideas no se matan”. Pueden ser ignoradas, demoradas o resistidas. Pueden quedar durante años entre los papeles de una administración. Pero, si interpretan una necesidad verdadera, terminan reapareciendo.
Hoy ponemos nuevamente este proyecto sobre la mesa, no para reivindicar una autoría ni para discutir quién tuvo razón, sino para contribuir al futuro de Córdoba. Porque en una ciudad nada se pierde: todo se transforma. Y la mejor política urbana es aquella capaz de transformar el crecimiento en progreso, la valorización privada en beneficio compartido y una buena idea postergada en una nueva oportunidad para todos.
