Crisis del federalismo fiscal en Argentina: coparticipación, extorsión y consensos

El Profesor italiano Víctor Uckmar sostenía, con mucha razón, que, el federalismo, es federalismo fiscal, o no hay federalismo. Nuestro país, nace y se constituye, luego de un proceso que llevó varios años (1853/1860) a partir de la decisión de las catorce (14) provincias argentinas que existían en ese momento (posteriormente ampliadas a 23 más la CABA – con su status constitucional especial –) dictando la Constitución Nacional (CN) y dando origen, así, a la República Argentina.

El Régimen de Coparticipación recién se incorpora en la CN con la reforma de 1994 (art. 75 inc. 2°, segundo párrafo y siguientes) como el mecanismo de coordinación y armonización de las potestades tributarias concurrentes que poseen las provincias y la Nación a fin de evitar que se genere doble o múltiple imposición, al superponerse el ejercicio simultáneo de dichas facultades de crear y cobrar impuestos. La constitucionalización del régimen de coparticipación es la consecuencia de las diversa leyes que desde la década de 1930 se fueron sucediendo en Argentina con ese objetivo, actualmente regulado a través de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales N°23.548, sancionada en enero de 1988.

El constituyente, en la reforma de 1994, no solo constitucionalizó ese régimen (pese a la opinión contraria de muchos especialistas) sino que, además, ordenó
que debía dictarse un nuevo Régimen de Coparticipación antes de finalizar el año 1996 (Cláusula Transitoria Sexta) lo que hasta el momento no se ha cumplido, pese a algunos intentos que fracasaron a poco de empezar. Dicho incumplimiento determina inexorablemente que la Ley de Coparticipación que está vigente, sea inconstitucional, aunque no solo por ello, sino también, y especialmente, porque la norma vigente no cumple con los parámetros que la reforma constitucional ordenó debe contener el Régimen de Coparticipación: la distribución se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de las jurisdicciones y, debe contemplar criterios objetivos de reparto y ser equitativa, solidaria y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2°,tercer párrafo).

Queda claro que la ley de Coparticipación Federal de Impuestos, como es usualmente conocida, es el instrumento por el cual hoy en día se distribuyen los fondos que se recaudan en concepto de ciertos tributos (IVA, Ganancias, Bienes Personales) aunque es, reitero, inconstitucional. Por supuesto, esto que sostengo desde hace mucho tiempo respecto de la inconstitucionalidad de la Ley de Coparticipación, solo se verificará en la realidad si algún juez competente lo declara, para lo cual es necesario que alguna de las jurisdicciones involucradas lo peticione.

Ahora bien, la Coparticipación, como ley convenio dictada por el Congreso Nacional, solo tiene efectividad si las Provincias se adhieren expresamente a través de una norma de su Poder Legislativo (art. 16 ley 23.548). Todas las provincias se encuentran vinculadas al régimen actualmente vigente, sin que ninguna haya cuestionado su legitimidad, sino que, por el contrario, en los hechos, hasta el momento, al seguir recibiendo los fondos que a través de la misma se distribuyen, se verifica una convalidación tácita del sistema.

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La crisis y sus posibles consecuencias

Decidí escribir estas líneas para dar a conocer a la opinión pública en general, sin circunscribir el debate a la academia en la que habitualmente me desenvuelvo, mi profunda preocupación por la fenomenal y evidente crisis que vive el federalismo en nuestro país, y que, naturalmente, por lo que al principio señalé que sostenía el Profesor Ukcmar, tiene origen y consecuencias, en el federalismo fiscal. Muchos coincidimos desde hace tiempo en que, sin un nuevo Régimen de Coparticipación, más simple, modernizado y que responda al mandato de la Constitución, es imposible comenzar a resolver dicha crisis.

En la campaña electoral, el actual Presidente deslizó en algunos reportajes, que pretendía derogar la ley de Coparticipación, generando duras reacciones de los Gobernadores, aunque desde que asumiera no avanzó con ninguna propuesta en tal sentido.

Sin embargo, el gobierno nacional ha adoptado diversas medidas que han mermado los ingresos de las Provincias y la CABA al recortarles fondos que venían percibiendo hasta fines del año pasado. Me refiero puntualmente el Fondo de Incentivo Docente (FONID), que se anunció no sería prorrogado y que afecta directamente a todas las provincias y la CABA, y a sus docentes por supuesto; la quita del Fondo de Compensación al Transporte Público de Pasajeros; la retención de fondos coparticipables a la Provincia de Chubut por una deuda que ésta mantenía con Nación – cuya garantía era la Coparticipación –, hasta la reciente decisión de derogar el Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Prov. de Buenos Aires.

Estas decisiones de la Nación conllevaron reacciones de parte de los Gobernadores de provincia: desde la amenaza de no abastecer de energía al gobierno nacional (Río Negro) a cerrar los puertos por donde sale la mayor parte de la producción agrícola (Santa Fe) la posibilidad de impedir el envío de petróleo y gas (Chubut) o, que las exportaciones se liquiden por el Banco Provincia de Bs.As., entre otras. Y el Presidente, amenazando con realizar denuncias penales.

Más allá de esas cuestiones dialécticas y de tono explosivo, la realidad es que muchas provincias han iniciado reclamos judiciales concretos contra la Nación en la justicia federal y en la instancia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que es, en definitiva, cuando fracasa la política, donde deben resolverse estos conflictos.

Nuestro federalismo cruje. La realidad es que eso viene sucediendo desde hace largo tiempo, con Gobiernos Nacionales que se hacen dueños de los recursos, y con ello, ordenan a las jurisdicciones locales. Es el famoso “billetera mata galán”. Desde 2001 hasta la fecha ha sido moneda corriente esa forma de alinear a los díscolos.

Hoy, esa situación se ha tornado más aguda y mucho más evidente, a tal punto que 23 –incluyendo al Jefe de Gobierno de la CABA- de los 24 gobernadores – excepto el de Tucumán – se han pronunciado a favor de la Provincia de Chubut en su disputa con el Poder Ejecutivo Nacional por la retención de fondos de la coparticipación.

Algunos gobiernos provinciales han evaluado seriamente la posibilidad de salirse de la Ley de Coparticipación, indagando cuales serían los mecanismos y sus consecuencias. Esto es algo no deseable, pero absolutamente posible, dado que simplemente con derogar la ley con la que cada provincia se adhirió al régimen – con efectos a partir del 1 de enero de 2025 – quedaría desvinculada, y de ese modo recobraría las facultades originarias que en materia de recursos tributarios las provincias se han reservado, esto es: impuestos indirectos – en forma concurrente con la Nación – y, los directos – que la Nación solo puede establecer excepcionalmente y por tiempo determinado de acuerdo a lo que prevé el art. 75.Inc. 2 primer párrafo CN –.

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Si ello sucediera, el régimen de Coparticipación seguiría vigente, pero solo entre la Nación y las provincias que mantuvieran su adhesión, aunque sin dudas, se generaría un cimbronazo tremendo a nuestro ya demasiado cascoteado federalismo fiscal, con un mayor enjambre tributario y superposición de impuestos, conllevando el regreso de la doble imposición en nuestro país, que obligaría a la Corte Suprema entender en el asunto en algún momento.

Es más, hay quienes han pensado en que, junto con la salida del Régimen, se podría derogar la ley federal que establece el Impuesto a las Ganancias para evitar que el Estado Nacional siguiera contando con esos recursos tributarios. Aunque tal vez, para eso baste con una acción judicial que convalide lo que es por todos conocido: la norma que regula el impuesto a las Ganancias es claramente inconstitucional pues viene siendo prorrogada desde hace décadas ilegítimamente, dado que debiera tratarse de una norma temporaria, ante supuestos de excepción.

En esta idea de recobrar facultades propias por parte de las provincias, podrían ponerse en cuestionamiento diversos gravámenes, recargos y adicionales establecidos en distintas leyes y que financian al Estado Nacional – y a sus entes –, como sucede, a simple modo de ejemplo, con el adicional de emergencia para cigarrillos que se destina al ANSES (que por ley 27.702 fue prorrogado hasta fines de 2027).

Queda claro de lo antes dicho que el federalismo se encuentra en una crisis extremadamente profunda, la que si bien tiene larga data, en estos últimos dos meses se agudizó notablemente. La no deseada fragmentación es posible, tal vez hasta probable, pues los gobiernos locales se están sintiendo acorralados.

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Un pacto sin extorsiones

Comencé a escribir estas líneas unos días antes del discurso del Presidente de la Nación en la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, en cual propuso un nuevo pacto a suscribirse el 25 de mayo de este año en la Ciudad de Córdoba, que contiene un decálogo de premisas, entre las cuales, y en estricta vinculación con las ideas que vengo desarrollando, se encuentran la siguientes: Una reforma tributaria que reduzca la presión impositiva, simplifique la vida de los Argentinos y promueva el comercio y, La discusión de la coparticipación federal de impuestos para terminar para siempre con el sistema extorsivo actual.

Se afirma que toda crisis es una oportunidad. Es destacable que el Gobierno Nacional pretenda generar consensos para poder saldar dos grandes deudas de nuestro país: realizar una reforma impositiva profunda y tener una nueva ley de Coparticipación, que vale destacar de extorsiva, no tiene nada, al menos no si se la adjetivar de ese modo para endilgar responsabilidades a los gobierno provinciales. Reitero: el sistema es inconstitucional, laberíntico, vetusto y desconectado de la realidad del país, pero no es extorsivo, pues es la Nación, en definitiva, la que administra el Régimen y la que muchas veces regula y recauda gravámenes que no son coparticipados a las provincias (por ejemplo, el Impuesto País) generando tensiones indeseadas.

Convocar a un pacto que se firmará condicionado a que se aprueben a libro cerrado propuestas legislativas del Ejecutivo, como parece surgir del discurso del Presidente de la Nación, creo no es el modo más indicado para abrir una instancia de diálogo. Tampoco el pretender que ese decálogo constituya la refundación de la República, cuando muchas de esas premisas surgen de la propia Constitución Nacional, bastando únicamente con abogar por su estricto cumplimiento. Afortunadamente, declaraciones posteriores del Ministro del Interior, han matizado ambas cuestiones.

Sin embargo, habiendo comprendido el Gobierno nacional que el diálogo y el consenso es el camino, estamos, reitero, ante una oportunidad. En materia de Coparticipación se requiere unanimidad de las veinticinco (25) jurisdicciones (Nación, 23 Provincias y la CABA) para que el régimen realmente coordine y armonice las potestades tributarias, y evite la doble o múltiple imposición, pues con solo una jurisdicción local que no adhiera –lo cual es técnicamente posible- no se lograría el objetivo.

Una reforma tributaria, necesariamente debe ir acompañada de un nuevo esquema de coparticipación, pero ambos objetivos son muy complejos de alcanzar, al menos en el corto plazo, porque técnicamente requieren de mucho estudio y análisis. Por ende, es importante que todos los sectores involucrados participen del debate para encontrar las mejores soluciones, con amplios consensos, a fin de reestablecer en Argentina un real y efectivo federalismo fiscal que, junto a un sistema tributario racional, permita reencauzar al país en un proceso de desarrollo con certidumbre, inclusión e igualdad.

Hace poco más de dos meses nos dejó el querido amigo y maestro Enrique G.Bulit Goñi, quien nunca dejó de insistir con la necesidad de pensar a nuestro país a partir del federalismo de concertación, que dicho sea de paso, dio origen a la Argentina, y que debe ser el sendero a recorrer en adelante. Hoy, como nunca, su pensamiento y sus enseñanzas deben ser la guía para evitar la fragmentación del país y avanzar en un federalismo fiscal racional y sustentable.

(*) Profesor Titular Regular de Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Facultad de Derecho de la UBA.