En la última semana nuevamente la discusión sobre la coparticipación tomó notoriedad por el conflicto sobre una deuda e intereses garantizados con recursos coparticipables entre la nación y la provincia de Chubut. Este conflicto se suma a una constelación de episodios que tiene décadas en nuestra Argentina. La discusión sobre los recursos fiscales, más precisamente, sobre titularidad de la recaudación impositiva y su distribución entre la Nación y las provincias - y/o entre ellas también - es un tema más que recurrente de la agenda política Argentina.
Si prestamos atención al debate sobre coparticipación en la Argentina veremos en la opinión pública, por un lado, florecer argumentos sobre unitarios y federales, planteos provinciales que reclaman más ingresos y, por otro lado, la nación que reclama retener los recursos necesarios para negociar las leyes de gestión con las provincias. Todos estos argumentos son válidos, por cierto, pero pierden de vista el bosque, es decir el problema general.
Si bien los debates sobre los recursos fiscales y su distribución resultan habituales en todos los estados federales, en la Argentina, como con muchos temas, estos toman ribetes extremadamente particulares. Hasta me animaría a decir que “no la entenderías” (o mejor dicho no lo entenderíamos), para ello basta ver el “Laberinto de la coparticipación” (actualizado regularmente por Oscar Bertea) para sumergirnos en una maraña de flechas y ramificaciones, que torna indescifrable el destino de lo recaudado por la Nación.
El Gobierno avanza contra los recursos destinados a Chubut
Detrás de este complejo laberinto se encuentran los recursos que efectivamente se remiten a las provincias vía la coparticipación de impuestos. La razón de esto, surge en primer lugar, de la puja política entre los gobiernos locales y la Nación y, en segundo lugar, de la implementación de diversas soluciones parciales (“parches") que han profundizado la dependencia de las provincias respecto de la Nación.
Producto de esta realidad, resulta que la distribución “efectiva” a las provincias vía los regímenes actuales de coparticipación son bajas; y al mismo tiempo, existe desde la reforma constitucional de 1994 la mora institucional de sancionar una nueva ley de coparticipación (art. 75 inc. 2 de la CN y la disposición transitoria 6°).
Actualmente, los recursos que llegan efectivamente al total de las provincias y CABA por medio de los regímenes de coparticipación representan solamente un 33.4 % del total de la recaudación nacional. Este porcentaje era menor previamente a los fallos San Luis y Santa Fe que declararon la inconstitucionalidad de la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables, que terminó con la eliminación gradual de la detracción y devolución a las provincias por el Consenso Fiscal de 2017 (Ley 27.429), llegando a transferirse solamente el 27 % del total recaudado en el año 2015 a las provincias.
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Ante este grado de complejidad, la coparticipación es tratada como un best seller, de que todos opinamos y la conocemos, pero pocos han indagado en la profundidad de su historia y realidad que comprende vastos aspectos van desde lo político y económico hasta sociales y jurídicos, y en estos últimos, incluyendo el impacto de las decisiones gubernamentales sobre el desarrollo de las provincias y el bolsillo de los contribuyentes.
La génesis de este problema viene desde hace mucho tiempo. Tranquilamente la podemos ubicar la década de 1890 cuando se sancionó la ley de impuesto interno al consumo a nivel nacional. En esta época, se planteó la primera gran discusión en materia tributaria entre el Ministro de Hacienda Terry y el diputado correntino Mantilla, que recayó sobre la posibilidad - o no - de que la nación cree impuestos internos al consumo. Facultad que, hasta ese entonces, por imperio de la constitución de 1853/60, sólo correspondía a los fiscos locales.
La historia terminó como era de esperar, con la sanción de la Ley 2274 por el Congreso Nacional, lo cual generó que tanto las provincias como la nación, apliquen sobre los argentinos un mismo impuesto causando el efecto económico de doble imposición. Para solucionar este problema, en la década del treinta, se sancionaron diversas leyes de unificación de impuestos y coparticipación, hasta llegar a la actual Ley 23.458 que establece el Régimen Transitorio de Coparticipación Federal. Norma que se encuentra vigente desde 1988 y que ha sufrido innumerables reformulaciones vía pactos y convenios federales en forma parcial, que han incrementado por diversas causas, las desigualdades entre las provincias.
Ante esta compleja situación. La pregunta sigue siendo cómo solucionamos nuestro actual régimen de coparticipación del impuesto. Entiendo que existe un antídoto para esta situación y lo encontramos en la olvidada reforma constitucional de 1994. En gran medida la sabiduría del constituyente de 1994, incorporó a la Constitución la coparticipación como mecanismo principal para la distribución de los recursos plasmando dos conceptos fundamentales: primero la incorporación del federalismo de concertación mediante una ley convenio “sobre la base de acuerdos entre la nación y las provincias”, iniciada por el Senado con una mayoría agravada; y segundo, la existencia de tres principios que dominan la distribución primaria entre la nación y el conjunto de las provincias - y CABA -, y la distribución secundaria de las provincias entre sí, la justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales y la relación con los servicios que ofrezca cada nivel de gobierno. Estos criterios sirven de reaseguro de la solidaridad federal (Pedro Frías).
Por otro lado, entiendo que la reforma constitucional de 1994 fue pasible de dos observaciones importantes. Ha quedado atrasada en la clasificación de impuestos directos e indirectos, y la sanción de una nueva ley de coparticipación ha sido de muy difícil concreción, ya que requiere - a priori -, un acuerdo unánime de todas las provincias y la nación.
Esta última exigencia ha sido para muchos entendidos la piedra en el zapato, que no permitió avanzar con la nueva ley; sin embargo, a simple vista la praxis política argentina ha tenido durante nuestra larga historia institucional mucho ingenio para superar barreras legales y constitucionales, basta recordar a la evolución de los DNUs o las delegaciones legislativas en el poder ejecutivo para darnos cuenta.
Crisis del federalismo fiscal en Argentina: coparticipación, extorsión y consensos
Me permito tener una visión distinta, creo que no existió voluntad política para encontrar soluciones a esta supuesta limitación. La visión confrontativa en la que estamos inmersos desde hace décadas, no ha permitido los acuerdos políticos para designar el Defensor del Pueblo de la Nación, al titular del Ministerio Público y a los jueces de la Corte Suprema. Y mucho menos pensar en un nuevo régimen de coparticipación.
La sabiduría de nuestra carta magna establece claramente cómo debe repartirse la torta, ya que debe realizarse en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de las provincias contemplando criterios objetivos de reparto. Y esta distribución, asimismo, deberá ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, garantizando verdaderos criterios federales de solidaridad y subsidiaridad.
El mandato constitucional (art. 75 inc. 2 CN) recepta parámetros similares a las mejores prácticas que tuvo nuestra historia en materia de coparticipación. El modelo tomado por el constituyente, directa o indirectamente, responde a los utilizados por la Ley 20.221 redactada bajo la autoría de Dino Jarchque, en términos generales, ordenaba la distribución de un 48.5 % de lo recaudado a la Nación, y otro tanto igual al conjunto de las provincias; ya su vez la masa de recursos provinciales, se distribuían bajo criterios móviles: 65 % de población, 25 % de brecha de desarrollo y 10 % de dispersión de población.
Sin embargo, la sanción de la nueva coparticipación va a exigir un gran esfuerzo y visión política de futuro. En primer lugar, se deberá buscar un nuevo equilibrio de recursos entre la Nación y las provincias teniendo en vista las competencias, servicios y funciones, y en segundo lugar, se deberá abandonar los parámetros fijos de distribución entre las provincias que habían sido impuestos a Alfonsín en el año 1988.
Es probable que esta solución temporalmente perjudique a algunas provincias y beneficie a otras, pero a la larga será sin dudas el instrumento idóneo para el desarrollo de las provincias. Así, la eficiente distribución de los recursos transformará a las provincias rentísticas - que viven del maná que cae del cielo - en provincias más pujantes, beneficiando el desarrollo de las economías locales.
Jorge Macri se diferencia de Larreta y dijo que Milei pagará la deuda de coparticipación
Después de mucho tiempo existe en la Argentina diversidad de colores políticos (peronismo, kirchnerismo, radicalismo, PRO y gobierno provincial) que gobiernan diversas provincias y no coinciden con el gobierno nacional, e incluso desde diciembre, existen por lo menos 6 gobiernos provinciales que cambiaron el signo político: Chaco, Entre Ríos, Santa Fe, San Luis, Chubut y Santa Cruz.
Si bien enfrentamos un momento bisagra donde la emergencia económica es acuciante y las provincias necesitan garantizarse recursos, también estamos ante una oportunidad histórica que la Argentina no ha tenido en las últimas décadas y que nos permite mirar a largo plazo; por eso la sanción de una nueva ley de coparticipación es un tema incluido por el primer mandatario Javier Milei en el acuerdo patriótico.
Así, hoy más que nunca, Ortega y Gasset nos diría “argentinos a las cosas”, interpelándonos a buscar los consensos necesarios para la instaurar el mejor régimen de coparticipación en busca del bien común tan anhelado.
