El panorama que presenta la energía en la Argentina actual plantea retos singulares. Sus límites exceden al sector e invaden a la economía. Las políticas de uno y otro ámbito requieren una estrecha coordinación que hoy está ausente. El punto de partida en el diagnóstico es claro: un proceso de declinación productiva de las fuentes de energía primaria proveniente de los combustibles fósiles que ya lleva varios años, al que se suma la dificultad por ampliar la inversión en nuevas centrales de generación. La excepción es el desarrollo de energías renovables en años recientes. Este panorama energético se enmarca, a su vez, en el conocido cuadro de estancamiento económico que se remonta a 2011 y que se desenvuelve en el contexto de una inflación elevada, ausencia de crédito público, racionamiento de divisas, baja tasa de inversión y ausencia de creación de empleo privado.
De cara al futuro, la primera tarea es restablecer la función de los precios energéticos, especialmente en petróleo y gas. ¿Qué ha ocurrido con frecuencia en el pasado? Que, si bien tanto el petróleo como el gas son bienes transables, los precios domésticos han perdido toda referencia con los valores internacionales. Esto explica que hayamos tenido un “barril criollo” cotizando 50% por encima del precio del crudo observado en los principales mercados. De la misma manera, los precios del gas en los últimos 20 años han fluctuado entre 1,5 y 7,5 US$ MBTU. Estos pronunciados vaivenes de los precios energéticos no se explican por los costos de producción sino porque han sido el resultado de definiciones regulatorias. Las mismas han intentado remediar situaciones particulares que afectan a los distintos actores: el sector privado, las provincias (titulares de los recursos del subsuelo y beneficiarias de las regalías), los consumidores (residenciales, industriales y usinas) y el Tesoro, en cuyas cuentas se absorben finalmente los desequilibrios de unos u otros.
Un paso primordial para la reconfiguración del sector pasa por una definición acerca de los precios de la energía primaria fósil. Dado que estos son bienes transables, parece claro que estos no pueden estar demasiado alejados de los precios internacionales (en el caso del crudo, el precio del WTI; en el gas, cuya comercialización internacional es más costosa, una aproximación útil por su amplitud y grado de competencia es el mercado estadounidense.) La afirmación anterior no equivale a sostener la vigencia de precios internacionales del petróleo y gas en todo momento, pero sí considerar estos valores como vara de referencia sobre la que se organiza al sector.
La distorsión de los precios de la energía primaria ha ido acompañada por subsidios. Estos representan casi 3% del PBI, un gasto fiscal que es imposible de sostener. Existen dos canales principales a través de los cuales el Tesoro deriva recursos al sector energético. En primer lugar, se subsidia a los productores de gas no convencional (Plan Gas IV) –alrededor de US$ 1.500 millones con destino a los productores que operan en Vaca Muerta (Neuquén.) En segundo lugar, también existen subsidios a la demanda residencial de energía. En el servicio eléctrico, la tarifa compensa solo una fracción del costo de generación (actualmente 29%). Si se deseara cubrir enteramente el costo, las tarifas a los consumidores deberían incrementarse 50%. El proceso lleva una dinámica tal que en poco tiempo más se arribará a una situación similar a la que se observaba en diciembre de 2015. El problema es aún mayor en el caso del área metropolitana de Buenos Aires abastecida por Edenor y Edesur: allí el incremento de tarifas sería de 90%.
Las tarifas residenciales de gas también registran un atraso similar al cuadro eléctrico. Un obstáculo adicional es la reciente ley de subsidios al gas en zonas frías. Esta medida instauró un beneficio que abarca ahora a 4.0 millones de usuarios (antes 800 mil), y un costo de US 180 millones anuales. La política de subsidios tarifarios a los hogares plantea varios problemas. Primero, son inequitativos porque extiende beneficios a quienes no lo necesitan; segundo, el desajuste es de tal magnitud que su corrección requiere tiempo e implica, tarde o temprano, mayor inflación futura; tercero, el subsidio al consumo de energía se contrapone con cualquier noción de eficiencia energética. En síntesis, el camino hacia una eventual solución es conflictivo, resulta difícil asimilar para un programa económico que se proponga reducir la tasa de inflación, y consume recursos fiscales que no existen.
La agenda de transición energética está instalada como tema de gobernanza global. Argentina ha asumido compromisos multilaterales en el mismo sentido: emisión neta cero de carbono en 2050. La meta no es trivial dado el predominio de fuentes energéticas primarias fósiles (85%), e implica una descarbonización gradual de la matriz. El camino hacia las fuentes renovables no será lineal, pero el horizonte de mediano plazo señala una pérdida de valor de las reservas de petróleo y gas. En la práctica esto significa inversiones en uno y otro tipo de energía, pero sabiendo que el punto de llegada es la desvalorización de las reservas fósiles. El proceso irá acompañado, asimismo, de fuertes cambios tecnológicos en la industria y el transporte.
La respuesta a este problema adquiere particular complejidad en Argentina principalmente por dos razones. Primero, porque se carece de un plan estratégico de transición energética, y, en segundo lugar, porque el sector público tiene más que limitados recursos para aportar capital para el desarrollo de tal infraestructura. Se requieren así lineamientos para orientar la inversión privada y movilizar el financiamiento, lo cual exige una estrecha sintonía de políticas en la gestión de la energía y de la economía. Como dijimos, hoy esta coordinación no existe y el plan no está disponible. Su ausencia conlleva el riesgo de apuntar a metas incompatibles y el compromiso con proyectos alejados de las necesidades del conjunto.
Un ejemplo de lo último que se acaba de señalar es el plan nuclear recientemente aprobado. El propósito es construir una nueva central con financiamiento provisto por China. Lo anterior levanta la incómoda pregunta de cómo se ha decidido avanzar en este plan –incluyendo los compromisos con China– en ausencia de previsiones ciertas para la expansión de otras fuentes renovables: ¿es ésa la solución más conveniente en las actuales circunstancias? Y aún en el caso que la central haya sido priorizada por la disponibilidad de financiamiento bilateral, sería conveniente asegurarse de que ese es el mejor uso de los recursos que aporta China frente a otras iniciativas energéticas o de distintos sectores de infraestructura.
En síntesis, existe un amplio menú de temas donde es necesario coordinar la gestión de la política energética y de la economía. Pero no estamos siguiendo ese camino. Los datos están a la vista: declinación productiva de los yacimientos de petróleo y gas, precios y tarifas que son fiscalmente insostenibles y que carecen de sentido económico, ausencia de orientaciones mínimas en el marco de la transición energética y compromisos con proyectos que responden a las facilidades de financiamiento antes que a la prioridad de las obras. Los desbalances del sector energético son de magnitud: no solo impactan sobre la economía de hoy, sino que comprometen el desarrollo productivo de mañana.
*Ricardo Carciofi: Investigador invitado, IIEP FCE, Universidad de Buenos Aires.
