Si bien la Constitución Nacional prevé la existencia de un sistema de gobierno federal, desde su reforma en 1994, al menos en materia fiscal, la Argentina se convirtió en un régimen unitario. En efecto, al establecer un sistema federativo, el constituyente de 1853 tuvo que repartir las potestades entre el gobierno nacional y las provincias, a fin de evitar una confusión normativa entre la legislación nacional y la local. En materia impositiva hizo lo propio, delegando al gobierno central la potestad de crear y recaudar impuestos aduaneros –derechos de importación y exportación– y asignando, por su parte, a las provincias la potestad de crear y sostenerse con el producido de los demás impuestos: “directos” –como por ejemplo Ganancias, Rentas o Bienes Personales– e “indirectos internos” –como por ejemplo el IVA–.
Sin embargo, el desigual desarrollo entre las provincias y la paupérrima distribución poblacional que existe en nuestro país (el cuarenta por ciento de la población vive en la provincia de Buenos Aires, y en más de la mitad de las unidades federativas hay menos de un millón de individuos) hicieron que el Estado nacional asumiera la excepcional tarea de crear y recaudar impuestos directos e indirectos internos, con el objetivo de unificar la recaudación y luego distribuirla entre las provincias más necesitadas. A este sistema, que se inició en los años 30 del siglo pasado, se lo denomina “coparticipación federal de impuestos”.
Antídoto contra los populismos
Este sistema pudo ser adecuado, transitoriamente, para resolver las distorsiones que la mala distribución poblacional iba generando, pero la solución no era consolidarlo y acrecentarlo, sino resolver los problemas que lo alimentaban, para luego hacerlo desaparecer. Pues ello no fue así, ya que el desigual desarrollo entre las provincias no se resolvió, y como si eso fuera poco, el constituyente de 1994 no tuvo “mejor idea” que eternizar ese régimen, consagrando un unitarismo fiscal en el que prácticamente todo el peso y costo político de la recaudación está en cabeza de la autoridad central.
En efecto, desde 1994, la Constitución Nacional dispone que el gobierno de la Nación crea y recauda todos los impuestos posibles (directos en forma excepcional, indirectos internos en concurrencia con las provincias, y exclusivamente los indirectos externos), previéndose además la sanción de una ley de coparticipación federal, a la que denominó “ley convenio”, porque si bien es sancionada por el Congreso Nacional, las provincias pueden, o no, adherir a ella. En esa ley convenio se dispone qué porcentaje de la recaudación de impuestos coparticipables debe recibir cada una de ellas.
Lógicamente, todas las provincias adhirieron al régimen, ya que muchas de ellas no tendrían la capacidad de subsistir con recaudación propia. Y en este contexto, la provincia más perjudicada ha sido, y es, la provincia de Buenos Aires, que recibe, por vía de coparticipación, solo la mitad de lo que se recauda en su territorio. El resto se lo “donó” a las provincias cuando adhirió al sistema de coparticipación federal.
Huracán con efectos devastadores
La reforma de 1994, en este aspecto, ha establecido que esta ley de coparticipación “no puede ser modificada unilateralmente”. ¿Qué significa eso?, ¿acaso las leyes no son sancionadas por el Congreso, siendo él mismo, el que unilateralmente las deroga y modifica? Pues la Corte Suprema ha interpretado, en el año 2015 (caso Santa Fe c/ Estado nacional), que esa inexplicable expresión constitucional significa que el Congreso que ha sancionado la ley de coparticipación federal no puede ahora modificarla si “todas” las provincias no están de acuerdo. O sea, entre la perversa redacción del texto y la peor interpretación de la Corte, se les ha tendido una trampa a las provincias –y especialmente a la de Buenos Aires–, porque si bien se les asignó la posibilidad de adherir, o no, a la coparticipación federal, una vez que lo hicieron, merced a la posterior interpretación que de la Constitución hizo la Corte, quedaron atrapadas en ese régimen arbitrario, no pudiendo abandonarlo en el futuro sin el consentimiento de “todas” las demás.
Con la reforma de 1994 se le ha extendido un certificado de defunción al federalismo fiscal argentino, y la Corte, con su interpretación, le ha dado “santa sepultura”, justificando el dislate con argumentos fastuosos tales como que la ley de coparticipación federal, “constituye una manifestación positiva del federalismo de concertación”. Bellas palabras para despedir al federalismo fiscal argentino, que ya no encuentra amparo ni en la letra en la Constitución Nacional ni en la interpretación que la Corte efectúa de ella.
*Abogado constitucionalista. Profesor de Derecho Constitucional UBA.
