Vivir sin las FARC

De los más de cincuenta años de duración del conflicto armado, los gobiernos han invertido los últimos treinta en diferentes tipos de estrategias de guerra y paz negociada para desmontar los grupos armados ilegales protagonistas de ese conflicto. Para hacerlo, han combinado descentralización, desmovilización y programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones; esa combinación la han usado para lidiar con la presión social y política por democratizar el acceso al poder político y el presupuesto, para someter e incorporar a los grupos armados ilegales que desafían al Estado y para fortalecer la presencia estatal en las regiones. Este libro hace un balance de esa receta de descentralización, desmovilización y programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones con el objeto de comprender mejor qué hemos intentado estos últimos treinta años, qué hemos logrado y qué no, y cómo deberíamos prepararnos para los desafíos que se nos vienen.

La actual negociación de paz con las FARC y el ELN [Ejército de Liberación Nacional] es el décimo proceso de paz en Colombia. Pocos países tienen más experiencia en conflicto armado y guerra civil que Colombia, pero ningún otro tiene más experiencia en paz; Colombia es el único país del mundo que ha hecho nueve procesos de paz, desmovilización y posconflicto en los últimos treinta años. Los gobiernos respectivos enfrentaron con diferentes diagnósticos y recetas el conflicto armado; unos argumentaron que la pobreza y la falta de representación política causaba el conflicto, otros dijeron que era la falta de legitimidad del Estado, otros simplemente negaron el conflicto y lo calificaron de amenaza terrorista; unos ofrecieron más mano dura, otros más negociación; todos actuaron en un contexto en el que deliberada o incontroladamente se combinaron todas las formas de lucha: clientelismo con descentralización, uso legítimo de la fuerza con narcoparamilitarismo, modernización con corrupción, revolución insurgente con narcotráfico, democratización con violencia. Cada gobierno se inventó un programa presidencial alrededor del cual intentó cumplir sus promesas de guerra o paz, y por las buenas o por las malas trató de llevar el Estado central a las regiones. Cada gobierno priorizó unos municipios a intervenir con su programa presidencial, invirtió miles de millones de pesos y declaró haber contribuido a la paz.

Si logramos culminar la negociación de paz con las FARC y el ELN, habremos culminado la desmovilización de todos los grupos armados ilegales que surgieron desde el Frente Nacional alegando falta de garantías para su seguridad y/o acción política. En este sentido, el que viene será el primer proceso de posconflicto propiamente dicho, en el sentido que no quedarán otros grupos armados ilegales pos-Frente Nacional. Nos quedarán desafíos de seguridad enormes como el crimen y la delincuencia organizada, las Bacrim, la inseguridad urbana y rural y, sobre todo, la rampante corrupción de la política, la justicia y la Policía, pero habremos puesto fin al conflicto armado colombiano de la segunda mitad del siglo XX.

Sin embargo, sabemos poco de nuestra propia experiencia en procesos de paz. Sabemos poco de lo que hemos logrado y de lo que no, en estos treinta años de descentralización, desmovilización y programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones. Sabemos poco de los impactos de esos nueve procesos de desmovilización y posconflicto, sabemos poco de los impactos que los programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones tuvieron en los municipios intervenidos y, menos aun, de impactos comparados de esas diferentes iniciativas. ¡Necesitamos aprender con urgencia de nosotros mismos! Necesitamos dejar de decidir la paz y el posconflicto por ensayo y error, por las presiones y promesas de turno. Necesitamos construir una visión conjunta sobre lo que entendemos por paz y posconflicto y cómo los vamos a construir.

Múltiples trabajos de gran calidad se han ocupado sobre lo que causó, cómo cambió y qué retroalimenta el conflicto armado interno que estamos tratando de terminar. (...)
Al hacer el balance de estos treinta años de usar la receta o repertorio de desmovilizaciones negociadas, descentralización y programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones como forma de construir y fortalecer el Estado a nivel local, la evidencia permite afirmar que Colombia tiene un Estado y gobierno a nivel nacional mucho más fuerte hoy que hace treinta años; pero que las precariedades municipales y enormes brechas regionales en capacidad institucional y calidad de vida no sólo no se han cerrado sino que –en algunos casos– se han profundizado.

A pesar de los logros del repertorio de paz, descentralización e intervención nacional, Colombia sigue siendo el país con mayor presencia diferenciada del Estado a lo largo de su territorio de toda América y un oligopolio endémico de agentes de coerción privada que desafían eficazmente el monopolio estatal. Dicha presencia diferenciada se refleja tanto en diferencias en mera presencia física, como en el alcance de la presencia funcional y eficaz de las instituciones estatales entre las diversas regiones del país y, en particular, en las profundas brechas institucionales y sociales entre la Colombia urbana y la rural.

Los municipios en Colombia, con muy contadas excepciones [unos 120 de los 1.101 municipios existentes], no proporcionan a sus habitantes mayores esperanzas de mejorar su vida y por esto la migración se ha dado en forma tan acelerada en los últimos treinta años […]. Municipios sin agua potable, sin alcantarillados, […] con servicios deficientes de salud y educación no pueden ofrecer ventajas sobre el ambiente social, el ambiente político y las oportunidades de trabajo de los centros que atraen las migraciones […]. La violencia y los problemas de orden público también están relacionados con el atraso de nuestros municipios. No es una simple coincidencia que los problemas de esta naturaleza se presenten en poblaciones con menos de 100 mil habitantes [mil de los 1.101 municipios actuales tiene menos de 100 mil habitantes] […]. El inventario de necesidades municipales es interminable si se piensa no sólo en los servicios públicos y sociales mínimos sino en la pavimentación de calles, la construcción de plazas de mercado, el tratamiento y eliminación de basuras, la construcción de campos e instalaciones deportivas, los ancianatos, etc. Para atender todos estos problemas los municipios no tienen, en las condiciones fiscales y administrativas actuales, esperanza alguna. Sus propios recursos son insuficientes por razones ampliamente conocidas […] y en cuanto a las inversiones que la nación realice a través de los institutos descentralizados, las perspectivas son casi nulas.

La cita corresponde a la sustentación de motivos de la Ley 12 de 1986, con la que se argumentaba la necesidad de crear un marco legal para descentralizar, pero sigue reflejando la situación de casi dos tercios de los municipios del país ¡treinta años después!

Colombia era en 1986 dos países: un puñado de ciudades y el resto, fundamentalmente porque el poder político y el gasto público estaban brutalmente concentrados; para la muestra baste citar este botón: “En 1972 tres ciudades (Bogotá, Medellín y Cali) absorbían el 72 % de todos los gastos del gobierno nacional, mientras que el 28% restante era distribuido entre los 900 municipios que en ese entonces tenía el país” (Falleti, 2005).
Hoy, gracias a la receta de programas presidenciales para llevar el Estado a las regiones, paces negociadas y descentralización política y fiscal, somos tres países: una Colombia urbana institucionalizada e integrada, una Colombia semiurbana y semiintegrada y una tercera Colombia rural, pobre, básicamente sin Estado y muy desintegrada del resto del país. Así lo reconoce el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 que presentó el presidente Santos al empezar su segundo mandato:

La “trampa de los promedios” esconde las grandes divergencias que existen en nuestro país, en donde se puede hablar de “tres Colombias”. La primera, es la Colombia urbana, moderna, productiva y con acceso a servicios de justicia. La segunda Colombia cuenta con un desarrollo incipiente en bienes y servicios, por lo que requiere inversiones importantes para crecer plenamente, fundamentalmente en equipamiento social e infraestructura. La tercera Colombia, finalmente, hace referencia a la Colombia rural, especialmente en las zonas más apartadas, en donde persisten grandes rezagos en indicadores sociales y económicos y en donde la presencia del Estado es aún débil (DNP, 2015, pp. 36-37).

[…]

Adicionalmente, los análisis parecen evidenciar un patrón demográfico de concentración de la impunidad como resultado de un bajo desempeño de la justicia en departamentos como Chocó, Nariño, Cauca, Putumayo, Meta, Guaviare, Vaupés, Vichada, Arauca y Norte de Santander; mientras que departamentos como Cundinamarca, Boyacá, Santander y Tolima registran bajas tasas de impunidad. Si se añade que en los últimos tres años el 60 % de las acciones armadas del conflicto se concentraron en los departamentos de Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Nariño, Cauca y Antioquia, se observa una fuerte correspondencia geográfica entre las zonas con mayores déficits de justicia y aquellas de mayor concentración de acciones armadas, cultivos ilícitos o minería ilegal, entre otros factores generadores de violencia (...).

Como herramienta de construcción de Estado a nivel municipal, el balance del repertorio descentralizar, pacificar e intervenir es agridulce. La receta ha sido poderosa para democratizar el acceso de los entes territoriales a los recursos que recauda el gobierno central, para darle representación a los ciudadanos vía la elección de sus gobernantes locales y regionales, para proveer salud, educación, acueducto y alcantarillado mucho más y mejor que hace treinta años y para disminuir el desafío de los oligopolios de coerción privados al gobierno y poder central del Estado y a la Colombia urbana y semiurbana.

Pero, el repertorio no ha sido una herramienta eficaz para construir ciudadanía, Estado y mercado legal y legítimo a nivel local, de manera tal que el Estado logre el monopolio de la seguridad, justicia y tributación en las regiones y pueda proveer otros bienes públicos esenciales y ganarse una legitimidad duradera, en el conjunto de su territorio y para la totalidad de su población. Los resultados demuestran que el modelo de descentralización e intervención nacional no ha logrado construir a lo largo del país municipios institucionalmente fuertes, económicamente viables y socialmente prósperos.

El argumento principal de este texto es que el repertorio descentralización, pacificación e intervención nacional, como lo hemos conocido y ejecutado en estos últimos treinta años, llegó a su techo de rendimientos en términos de construir capacidades institucionales a nivel local. Es decir, hacer más de lo mismo o girar más recursos con la descentralización actual no va a crear ni fortalecer las capacidades sociales e institucionales locales para que las comunidades, alcaldías y gobernaciones sean realmente el Estado en el territorio. Para que como tal sean capaces de consolidar el monopolio de la seguridad, justicia, tributación y provisión de otros bienes públicos, y ser garantes de la acción y representación social y política legítima de la población, y de sus oportunidades económicas y de movilidad social. Ni vía gobierno nacional ni vía alcaldías y gobernaciones, el Estado colombiano y su forma de descentralizar o intervenir directamente en las regiones han podido integrar a la mitad del territorio y tercera parte de su población que vive básicamente sin Estado. Si queremos obtener resultados diferentes vamos a tener que ensayar recetas diferentes.