Una de las tantas crisis que atraviesa América Latina en distintos órdenes sociales, económicos y políticos tiene que ver con las fortalezas y debilidades de sus instituciones. Las reglas y los procedimientos, y sus vínculos de la organización de la vida en comunidad, suelen ser señalados por los especialistas como una gran falencia de nuestra contemporaneidad.
Para ahondar sobre el tema, el suplemento Educación conversó con la politóloga y doctora María Victoria Murillo, quien, junto a los politólogos y doctores Steven Levitsky y Daniel Brinks, escribió "La ley y la trampa en América Latina: por qué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política", editado por Editorial Siglo XXI.
En su recorrido, el libro propone una tipología para la debilidad institucional y la relaciona con diferentes estrategias políticas vinculadas a escasos recursos estatales, diferentes coaliciones electorales, límites impuestos por la legitimidad internacional. Por otro lado, “los ciudadanos se adaptan a la debilidad institucional y calibran su comportamiento para incorporarla en sus acciones”, destaca Murillo.
-Para los ciudadanos que no se dedican a la ciencia política, es usual que las instituciones públicas tengan un protagonismo relegado en sus vidas. Sin embargo, como señalan en “La ley y la trampa en América Latina" (SigloXXI), las instituciones, su fortalecimiento y los efectos de sus debilidades, nos atraviesan en nuestra cotidianeidad. ¿Coinciden con esta idea de que los ciudadanos no están preocupados por las instituciones? ¿Por qué creen que este fenómeno tiene lugar?
Yo diría que los ciudadanos si están preocupados por las instituciones, aunque no lo piensen de ese modo. Los ciudadanos se adaptan a la debilidad institucional y calibran su comportamiento para incorporarla en sus acciones. Por ejemplo, en CABA de noche yo freno en los semáforos en rojo, pero hay partes de la provincia de Buenos Aires donde no se frena de noche en los semáforos en rojo. Si uno no conoce que la regla se aplica distinto, puede causar un accidente de tránsito. De hecho, yo frené una vez manejando en CABA en un signo PARE y casi causo un accidente porque la expectativa era solo bajar la velocidad cuando en Estados Unidos se espera que se detenga el auto. Es decir, me olvide que la regla se aplica de otro modo que lo que dice en este caso.
Las ordenanzas contra la venta ambulante también varían en su aplicación, tanto respecto al lugar como a quien es el o la intendente/a de turno, y los manteros se adaptan. No quiere decir que los manteros piensen en la debilidad institucional, sino que esa variación en la aplicación de la ley les genera expectativas que pueden vincular con la zona o el color político de quien está a cargo de la intendencia y sus estrategias electorales. Este comportamiento se observa no solamente en Argentina, sino también en muchas ciudades latinoamericanas como describe la categoría de ‘tolerancia’ al incumplimiento que describimos en el libro. Lo mismo ocurre con la aplicación sesgada o intermitente de legislación laboral o impositiva a la que estamos acostumbrados, o leyes impositivas que cambian de un gobierno a otro (incluyendo moratorias que pueden ser anticipadas por los actores).
La ciudadanía se adapta no porque le parezca lo mejor, sino porque reconoce la dificultad de cambiar la situación y también porque las reglas tienen costos. Por ejemplo, la prohibición de dormir en la calle no afecta a los ricos sino a los pobres, así que el cumplimiento efectivo de esa ley tiene un efecto distinto sobre cada grupo y, por ende, sus preferencias varían. Por eso tal vez el discurso institucionalista es más cercano a las clases medias en Argentina, ya que gran parte de los pobres trabajan en la economía informal donde las reglas son débiles.
- Entre las interesantes propuestas que presenta la obra, se destaca el pensar que las debilidades institucionales no son algo casual o, menos aún, algo irremediables: la debilidad institucional es una estrategia política. En la vorágine del día, olvidamos que es la política o los políticos los que diseñan e implementan las instituciones. ¿Cómo se originó esta idea en la investigación? ¿Cuál es la propuesta del libro para desandar y dar cuenta de esta hipótesis?
En los noventa hubo un boom de los estudios del nuevo institucionalismo en economía y en ciencia política. La idea que prevalecía era que las instituciones generaban incentivos y moldeaban los comportamientos humanos. Por ende, elegir arreglos institucionales adecuados era importante para lograr mejores resultados desde instituciones regulatorias hasta sistema electorales. Sin embargo, los estudios posteriores mostraron que los efectos no eran necesariamente los esperados al momento del diseño. La primera respuesta fue focalizarse en las instituciones informales y cómo las mismas modificaban el accionar de las formales. Posteriormente, avanzamos con la idea de las instituciones débiles, y al compilar los trabajos que las estudiaban pudimos ver que no eran resultado de errores de diseño, sino más bien de estrategias de diseño que buscaban como objetivo que la letra de la ley no necesariamente se viera reflejada en los comportamientos de los actores que se veían afectados por la misma. Entonces, era importante analizar estas reglas débiles como estrategias políticas, de actores que quería señalar a ciertos grupos su intención, pero no quería que la misma tuviera efecto o que el efecto fuera igual en todo el país, o para todos los grupos, pero no podían ponerlo por escrito porque no sería legal o tenía un costo político hacerlo.
El libro propone diferentes tipos de debilidad, en relación a tres dimensiones: el cumplimiento, la estabilidad y el impacto de las reglas. Para cada uno de los diferentes tipos de debilidad propone diferentes hipótesis políticas que llevan a diseñar esas reglas. Entonces el libro propone una tipología para la debilidad institucional y la relaciona con diferentes estrategias políticas vinculadas a escasos recursos estatales, diferentes coaliciones electorales, límites impuestos por la legitimidad internacional, etc. Y lo que es igualmente importante es que estas condiciones no están fijas así que las reglas se pueden “activar” y “desactivar” dado el contexto de debilidad para adaptarse a los cambios en las circunstancias políticas. También pueden resultar de la propia debilidad de quienes escriben las reglas y aspiran a tener más poder en el futuro con cambios en las normas sociales o la movilización de nuevos grupos en lo que denominamos ‘reglas aspiracionales’. También las reglas pueden ser adoptadas para sostener a una coalición endeble y, por ende, ser incapaces de sobrevivirla produciendo volatilidad de las instituciones (o lo que llamamos “reemplazo serial”) con cada cambio en el poder, por ejemplo, en casos donde no hay partidos políticos estables entre elecciones o la economía está sujeta a vaivenes vinculados con cambios en los precios de las materias primas.
- A partir de su investigación, ¿qué caracteriza a las instituciones fuertes y débiles del siglo XX? ¿Ha cambiado esto con el nuevo siglo?
Si bien son más los actores políticos que entran a definir esta estrategia, nosotros no vemos una ruptura en el uso de la debilidad institucional en el nuevo siglo. En el libro referimos a ejemplos del siglo XIX, el siglo XX y el siglo XXI en América Latina, y sugerimos que es un fenómeno persistente en la región. Discutimos incluso como fenómenos de larga data en la región, como las múltiples desigualdades o la debilidad estatal -ambas reconocidas al menos desde la independencia de nuestros países- se asocian al uso de la debilidad institucional como estrategia política.
Terminamos diciendo que la democratización que ocurre desde fines del siglo XX tiene efectos paradójicos. Por un lado, genera presión para diseñar instituciones más ambiciosas, con mayor impacto en la sociedad, al promover la organización de nuevos grupos con nuevas demandas políticas. Esto se ve por ejemplo en la expansión de los derechos sociales, de nuevos mecanismos de participación popular, el reconocimiento de instituciones para incorporar a grupos previamente excluidos. Sin embargo, al persistir las múltiples desigualdades, la volatilidad económica y política, y la relativa escasez de recursos públicos, el cumplimiento de estas nuevas leyes fue variado. Esto puede poner el foco en la brecha entre la regla escrita y el comportamiento efectivo, pero también hay que mirar que el comportamiento no es el mismo al que ocurría antes de la regla escrita. Es decir, si bien la regla puede ser débil, tiene un efecto y modifica la situación anterior.
¿Por qué consideran que muchas de las instituciones que hoy están vigentes no logran impactar como se esperaría en la vida cotidiana de la democracia y de los ciudadanos? ¿Cuál consideran que es nuestro rol como ciudadanos a la hora de construir y exigir instituciones fuertes?
Creo que es importante como ciudadanos acordar en instituciones que nos parezcan justas y legítimas para que los incentivos a su fortalecimiento sean compartidos por gran parte de la población. El respeto por la propiedad privada como objetivo general puede no ser compartido por quien requiere de la ocupación para acceder a una vivienda y quien es dueño de su casa o incluso locador de viviendas. La ocupación es una política subóptima de vivienda por muchas razones, pero quienes no tienen alternativa para acceder a un techo no tienen grandes incentivos para fortalecer estas instituciones. El fortalecimiento institucional requiere condiciones que permitan a todos cumplir la ley y que hagan de quien la evade un criminal en la vista de la mayoría de la sociedad y que no se acepte que el privilegio permite evadir la ley, por ejemplo.
La legitimidad es una precondición del fortalecimiento institucional porque si no hay muchos perdedores (o perdedores muy poderosos) se reducen los incentivos para apostar a la debilidad institucional y por eso es que vinculamos esta estrategia con la desigualdad.
