En la actualidad hay consenso social sobre “la crisis de la educación”. Según la encuesta que realizamos desde el Observatorio Hacer Educación, el 79% del público general, y el 64% de la comunidad educativa, considera que la educación está igual de mal o peor que hace treinta años. El 45% cree que el futuro va en caída libre.
La gran mayoría parece estar de acuerdo con que la escuela secundaria es la que se encuentra en estado más crítico. El nivel de aprobación que tiene este nivel es menor al 30%; mientras que el de la escuela primaria es del 40%; el del nivel inicial del 60%; y el de la universidad del 70%.
Definir las políticas educativas a aplicar requiere aceptar la crisis y analizar el conjunto del sistema educativo.Uno de los grandes retos que tiene nuestro sistema obligatorio es mejorar la calidad. De los tres niveles, que implican catorce años de escolarización, tenemos la sala de cinco y la primaria universalizadas, y el nivel secundario continúa ampliando su cobertura. El desafío está en la sala de cuatro años y en la terminalidad de la escuela secundaria.
Sin embargo, si analizamos lo que ocurre durante esos catorce años en términos de aprendizajes, los números no son tan alentadores. Es una realidad frecuente encontrar jóvenes graduados de la escuela secundaria que tienen, por ejemplo, serias dificultades para comprender un texto medianamente complejo o para resolver operaciones matemáticas básicas.
¿Gasto o inversión?: inversión. Un aspecto relativo a la calidad educativa que fue discutido muchas veces es la inversión en el sistema. Y mientras algunos hablan de gasto, otros priorizan la inversión. Recientemente, Patrizio Bianchi, titular de cátedra de la Unesco, afirmó ante la Asamblea General de las Naciones Unidas: “Hay que transformar la educación para transformar el mundo. El primer desafío es entender la educación como el principal instrumento del cambio. Porque el mundo atraviesa un gran cambio, que es la economía del conocimiento. Es una nueva economía donde el vínculo principal son los recursos humanos”. Continúa: “Antes teníamos la idea de que había un tiempo para la escuela y otro para trabajar. Ahora, vemos que la escuela es una parte dominante de toda la vida. Es lo que los americanos llaman longlifelearning. Para lograr esto, los países tienen que invertir mucho más en educación”.
En 2020, el país de América Latina y el Caribe que encabezaba la lista de los mayores inversores en educación era Bolivia (9,8% del PIB), seguido por Belice (7,1% del PIB) y Costa Rica (6,7% del PIB). Ese año, Argentina se encontraba en séptimo lugar, es decir, entre las naciones de la región que más recursos propios dedica al área educativa. De acuerdo con datos de la Unesco, en 2020 Argentina destinó a la educación el 5% de su PIB, una cifra superior al promedio de 4,3% que derivó a este sector el conjunto de países de la región, y al promedio mundial, de 4,5%. La inversión es mayor al promedio regional y superior a la media mundial.
Pero ampliar los fondos que se invierten en educación, también implica revisar a qué se destinan y cuáles son los procedimientos para asignarlos. En América Latina se dedica entre un 75% y un 95% del presupuesto educativo para salarios, costos administrativos y gastos corrientes o de funcionamiento. En Argentina ese porcentaje ronda entre el 85% y el 92%. Esto deja a la vista que cada punto extra de inversión tiene un impacto muy grande, porque abre la posibilidad de desarrollar acciones concretas a nivel local que permitan mejorar la calidad educativa. Aunque no es el objetivo de este artículo profundizar sobre todos los aspectos de la calidad educativa, queda claro que el desafío es grande y requiere una mirada integral del sistema. Si pensamos en diferentes instituciones educativas, como un jardín, una escuela primaria o secundaria: ¿cuáles son los instrumentos, herramientas, instancias, mediante las cuales pueden garantizar o dar cumplimiento a sus responsabilidades?
Por ejemplo, en términos financieros, la respuesta sería tajante: no cuentan con eso. Las soluciones deben apuntar a que las escuelas funcionen bien. ¿Es posible pensar algunas herramientas concretas que jerarquicen y profesionalicen las escuelas como unidades de gestión? No solo es posible, sino que es totalmente necesario.
¿Financiar la oferta o financiar la demanda? Dentro de las propuestas que plantean revisar cómo se financia el sistema educativo, reapareció una palabra que hacía tiempo no se escuchaba en las discusiones educativas: la idea del voucher. Es un vale, o cupón, que acredita el pago de un monto determinado previamente.
Ahora bien, los “vouchers educativos”, también conocidos como “escuela chárter”, refieren a la organización de un sistema de subsidio a la educación basado en la demanda; es decir, en las familias que demandan educación. Este sistema es muy diferente al vigente en nuestro país que se centra en el subsidio de la oferta, es decir, de las escuelas, que son el vehículo de la educación.
Hay diferentes modos de organizar este sistema, pero básicamente se resume en otorgar financiamiento a cada escuela por cada estudiante que asiste a ella, a través de un cupón. Las diferencias entre los modelos de aplicación de este sistema surgen, en primer lugar, en relación a cómo se define ese monto y quién lo recibe.
Esto último quiere decir que, en este tipo de sistemas, puede suceder que sean las familias las que reciban ese voucher, y con eso paguen la escolaridad de sus hijos, o puede ser que sea directamente la institución la que recibe los recursos en función de la cantidad de estudiantes que tiene.
Si bien no se trata necesariamente de un sistema de educación privatizado, ya que pueden coexistir escuelas de gestión pública y gestión privada, sí implica otra forma de organizar el financiamiento de la educación.
La experiencia voucher en el mundo. Las evidencias de las experiencias internacionales muestran que este sistema no genera efectos positivos en cuanto a la inclusión, ni en relación a la calidad educativa.
Si bien son pocos los casos, hay varios ejemplos que se iniciaron en los 80 y 90. El más conocido es Chile, pero Suecia, Dinamarca y algunos estados de EE.UU. tienen experiencias con este proyecto.
Hasta ahora se ha verificado que, luego de su implementación, aumentó la desigualdad en el acceso a la educación. Por otra parte, no hay indicadores que mejoren el rendimiento educativo. Incluso hay casos como Suecia que, en los quince años posteriores a su implementación, fue retrocediendo enormemente en los rankings de las evaluaciones internacionales.
Hoy no hay ningún país del mundo que avance hacia un sistema de vouchers. Fue una corriente que se agotó. Incluso el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), basados en los datos de las pruebas PISA, se posicionan en contra de estimularlo.
Si miramos los primeros diez países del ranking internacional PISA, China, Singapur, Macao, Hong Kong, Estonia, Canadá, Finlandia, Irlanda, Corea del Sur y Polonia, encontraremos que todos tienen niveles de inversión del PBI en educación muy altos y centrados en el financiamiento de la oferta, no de la demanda.
Suecia, que se encuentra en el puesto 11°, es el mejor rankeado de los que utilizan un sistema similar a los vouchers. ¿Por qué decimos que es similar? En la década de los 90 los introdujo para dar a las familias la posibilidad de elegir la escuela de sus hijos más allá de sus condiciones socioeconómicas.
Al ser descentralizado, las escuelas recibían financiamiento a través de subvenciones provenientes del municipio de residencia del estudiante; es decir que recibían dinero por cada alumno que tenían y, por lo tanto, el financiamiento era a la demanda.
También obtenían subvenciones estatales: los fondos provenían de los ingresos fiscales locales y de una subvención nacional vinculada a un sistema de “igualación” que tenía como objetivo garantizar que los municipios brindaran niveles iguales de servicios en toda Suecia, independientemente del ingreso de sus residentes.
¿Qué efectos tuvo esta implementación? Para el año 2012 los datos concretos mostraron que la proporción de estudiantes con bajo rendimiento había aumentado al 27,1%; cuando en 2003 era de 17,3%. También había disminuido la proporción de estudiantes con alto rendimiento, que pasó del 15,8% en el 2003, al 8% en el 2013.
El retroceso fue consistente en todo el sistema escolar, tanto en escuelas públicas como independientes, y entre todos los grupos de estudiantes, indistintamente de su nivel socioeconómico.
¿Y por casa cómo andamos? Una de las preguntas que aparece al pensar otras formas de organizar cómo se utilizan y cómo se asignan los recursos existentes es sobre la viabilidad de la implementación este tipo de modelo en nuestro país.
Como Argentina es una nación federal, hay una parte de la inversión educativa que realiza el Estado nacional, y otra bastante más grande que realizan las provincias, con fondos que salen de la recaudación tributaria, según lo establece nuestra Constitución y las leyes vigentes.
Desde la Constitución de 1853 la educación depende de las provincias, por lo que implementar el sistema de vouchers es una decisión que difícilmente pueda tomar un funcionario de la Nación.
Para instalar un sistema de libre elección de escuelas se debería modificar la Constitución, quitarles autonomía a las provincias, nacionalizar la educación y cambiar el esquema de coparticipación federal de impuestos; acciones difíciles de aplicar.
Otra pregunta que aparece es si la utilización de este sistema haría más eficiente la inversión educativa. Alrededor de tres cuartas partes de lo que se invierte, es un dinero que sale de las provincias y CABA, mientras que sólo un cuarto proviene del Estado nacional.
Las provincias financian principalmente educación obligatoria (nivel inicial, primaria y secundaria), y el nivel nacional, en gran parte, las universidades. El mayor porcentaje va directamente al pago de salarios docentes y no docentes.
En 2021, por ejemplo; el 78,5% del presupuesto educativo se usó para salarios, otra parte cercana al 12,5% se destinó a subsidios a la educación privada y el resto a equipamiento, construcción de escuelas y otros gastos operativos para que las instituciones educativas funcionen.
En este marco, ¿el sistema de vouchers permitiría una ejecución más eficiente de la inversión educativa? No necesariamente, ya que la enorme mayoría del presupuesto va directamente a pagar sueldos, gastos de infraestructura, equipamiento, subsidios a la educación privada y gastos de funcionamiento. Todos esos costos son iguales en uno u otro sistema.
Esto significa que los vouchers por sí mismos no hacen que cambie la cantidad de dinero que se reparte, sino que modifican el circuito y la lógica de financiamiento. A cada escuela llegaría una cantidad de plata proporcional a los estudiantes que tienen y el dinero se repartiría entre las 57 mil escuelas, de las cuales casi 13 mil son privadas.
En este punto es necesario hacer una aclaración: hoy no todas las escuelas privadas reciben subsidios del Estado. En un sistema de vouchers, tanto las públicas como todas las privadas, recibirían subsidio, así que el mismo presupuesto se distribuiría entre más instituciones.
Por este motivo, es posible que la inversión que le llegue a cada escuela termine siendo más baja que en la actualidad. Es decir, exactamente lo contrario a lo que promueve la ONU: la necesidad de invertir más, para lograr tener sistemas educativos que sean de calidad y que acompañen a lo largo de toda la vida.
El sistema educativo de nuestro país no sólo tiene dos tipos de escuelas según su gestión, sino también dos tipos de oferta según su ubicación: rural o urbana. El 22% de las escuelas de nivel inicial, primario y secundario son de gestión privada, y la gran mayoría se concentra en los grandes centros urbanos. En cambio, apenas existen en las zonas rurales.
Es más: hay casos de localidades pequeñas en las cuales se habían creado instituciones educativas gestionadas por la comunidad o por una asociación civil, para que los estudiantes no tuvieran que trasladarse varios kilómetros para estudiar y que, ante las dificultades para sostenerse, solicitaron ser estatizadas, como lo casos registrados en las provincias de Buenos Aires, La Pampa y Río Negro, entre otras.
Al mismo tiempo, el 38% de las escuelas de nuestro país son rurales, y de las veinticuatro jurisdicciones, hay ocho que tienen mayoría de escuelas rurales. ¿Seguirían existiendo estas escuelas si su financiamiento se basara solamente en la lógica de los vouchers, es decir, en la cantidad de estudiantes que asisten a la institución?
Se trata de escuelas con matrículas pequeñas, en lugares remotos y de baja densidad demográfica, donde la oferta privada es casi inexistente porque la rentabilidad es casi nula. Es decir que podría suceder que no existan instituciones de gestión estatal o privada que estén en condiciones de ofrecer sus servicios a ciertas poblaciones de zonas de difícil acceso, tal como ya sucede en algunas experiencias.
¿Qué pasaría con las escuelas rurales? ¿Deberían cerrar? En ese caso, ¿dónde se educarían los niños, niñas y jóvenes de esos pueblos y parajes de nuestras provincias? ¿Qué efecto tendría en la población rural? ¿Debería migrar? ¿Se concentraría en las ya abarrotadas ciudades?
Una de las críticas más fuertes que recibe este sistema es que tiende a generar mayor inequidad en el acceso a la educación, pero también costos crecientes para las familias, derivados de la competencia entre escuelas.
Aunque se espera que la competencia con las escuelas no estatales impulse a las escuelas públicas a mejorar, la mera presencia de escuelas privadas, o de otro tipo, puede no ser suficiente para que las autoridades de las escuelas públicas actúen si no tienen los recursos financieros o la autonomía para ello.
Las respuestas no están solo en el financiamiento. El sistema de vouchers plantea la discusión sobre cómo se utilizan los recursos existentes y cómo se asigna el financiamiento disponible. ¿Cuál o cuáles son los modelos posibles de financiamiento? ¿Es posible que la educación en Argentina pueda continuar garantizando la inclusión, en todos sus niveles, de la mayoría de la población, y al mismo tiempo, pueda mejorar los aprendizajes alcanzados y garantizar la calidad educativa en todas las instituciones del país? ¿Se solucionan los problemas de nuestro sistema educativo cambiando el modelo de organización del financiamiento?
Parece claro que existen algunos temas sobre los cuales podemos alcanzar acuerdos: primero, la situación de crisis, ya que no alcanza con que todos vayan a estudiar. Como sociedad añoramos que el derecho a la educación incluya no solo ir a la escuela, sino también contemple aprender todo lo necesario para ser parte de la sociedad del conocimiento.
El segundo acuerdo que tenemos es que para avanzar hacia un sistema educativo que permita alcanzar ese anhelo se requiere un incremento de la magnitud del financiamiento y el replanteo de los criterios de eficiencia en la asignación de los recursos.
Por desgracia no hay caminos simples ni rápidos; es necesario impulsar un esfuerzo duradero y mancomunado para construir modos de gestionar eficazmente todos los niveles del sistema educativo.
Esta construcción no puede desconocer que la experiencia internacional no muestra evidencias concluyentes acerca del éxito de las estrategias de financiamiento a la demanda. Hace poco, Rebeca Grynspan, secretaria general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad), afirmaba que “los países más exitosos del mundo tienen un sistema de educación pública de calidad, incluyendo la educación superior”.
Si retomamos el desafío que planteamos al inicio sobre la necesidad de que nuestro sistema combine la inclusión con la garantía de la calidad, queda claro que el financiamiento a la demanda que plantean los vouchers, no permite dar respuestas o generar estrategias que resuelvan esta cuestión.
Los resultados de las últimas pruebas PISA en 2018 muestran que los países que se encuentran primeros en el ranking no aplican esta modalidad de financiamiento. Algunos, como Corea del Sur e Irlanda, tienen complementos por cantidad de matrícula, pero recién luego de haber cubierto todas las necesidades de sostenimiento.
Nuestro país luce una larga tradición de pensar al sistema educativo como un agente impulsor de una vida y un futuro mejores, que tiene su piedra angular el 8 de julio de 1884, cuando fue promulgada la Ley 1.420 (de Educación común, gratuita y obligatoria).
Y sobre la base de esa larga tradición y de décadas de grandes resultados –que han sido motivo de orgullo–, es que demandamos un sistema educativo de calidad. Es probable que este recorrido requiera más recursos, y una gestión más eficiente, pero eso es diferente a modificar las formas de organizar el financiamiento.
Entonces, ¿por dónde empezar? En mi libro, que está próximo a ser publicado, presento un análisis detallado del sistema educativo argentino y su recorrido hasta llegar a su situación actual, sus virtudes y problemáticas, pero también algunos posibles caminos para recuperar su esplendor.
En primer lugar, tenemos que basar las decisiones en información y datos; es uno de los pilares que deben sostener la gestión. En segundo lugar, aunque quizá sea el punto más importante, es necesario poner a la escuela como unidad de gestión en el centro de la escena, ya que es la protagonista principal y, como tal, debe tener las herramientas necesarias para llevar adelante su proyecto educativo. Es central otorgar mayor autonomía y herramientas para su administración.
En tercer lugar, debemos organizar las instituciones de la educación para sostener esfuerzos a lo largo del tiempo, que no cambien con cada viraje político: estructurar un gobierno educativo que se prolongue más allá de los colores partidarios para acordar y sostener el esfuerzo, de modo que un estudiante no atraviese cuatro gestiones a lo largo de su educación obligatoria.
Hay problemas sobre los que hay acuerdo, como mejorar la situación de los profesores “taxi” (mote popular para designar principalmente a los docentes del nivel secundario, que tienen paquetes de horas sueltas en distintas instituciones y por este motivo deben desplazarse continuamente durante su jornada laboral), o incrementar la cantidad de horas de clase que efectivamente se dan. Parecen obviedades, pero deben ser tomadas como eje en lo inmediato.
La educación es un tema muy serio y complejo como para pensar que existen soluciones mágicas. Sabemos que será necesario impulsar estrategias y políticas prolongadas y mancomunadas, seriamente diseñadas y, ante todo, que impliquen poner en marcha y hacer que sucedan las transformaciones necesarias; es decir, gestionar el sistema educativo.
*Exrector de la Universidad de Buenos Aires. Director del Observatorio Hacer Educación (Igedeco-UBA).
