Los elementos reunidos hasta aquí permiten ensayar respuestas a cuestiones fundamentales para comprender la naturaleza de las relaciones entre Argentina y el FMI. Este capítulo analiza la contribución del organismo al financiamiento externo del país, las circunstancias en las que Argentina solicitó acuerdos con el FMI, el uso dado a dichos recursos, y el grado de cumplimiento con las recomendaciones y enfoques teóricos del FMI, contenidos o implícitos en los acuerdos. Asimismo, se examina si los resultados macroeconómicos alcanzados a través de la aplicación de programas de ajuste combinados con acuerdos con el Fondo, en términos de inflación, crecimiento y empleo, son consistentes con tales enfoques, y las recomendaciones que se desprenden de este análisis.
1. Magnitud de los acuerdos de préstamo del FMI en relación al financiamiento externo de Argentina
Los montos de los acuerdos y de los préstamos del Fondo siempre representaron un porcentaje muy pequeño del crédito externo de Argentina. La deuda con el Fondo promedió entre 4% y 5% de la deuda externa pública, entre 1956 y 2005, con picos en los años 2000 a 2002 y 1956 a 1959, de entre 7% y 9%. La reducida capacidad financiera del Fondo y los giros limitados a múltiplos de la cuota del país miembro –salvo circunstancias excepcionales– explican esta pobre contribución al financiamiento externo de Argentina.
Desde la Gran Recesión ambas limitaciones se flexibilizaron, pero los grandes montos se desembolsaron para salvar a los bancos prestamistas de los países miembros con grandes deudas públicas, exigiendo que éstos sostuvieran políticas neoliberales. Es de esperar que Argentina no recorra nuevamente ese amargo callejón.
2. Oportunidad y objetivos del uso del crédito del FMI
Argentina firmó dos tipos de acuerdos de condicionalidad alta con el Fondo, incluyendo en esta categoría los acuerdos stand by y los de facilidades extendidas. Doce, en crisis de balance de pagos; nueve, en una posición holgada de reservas internacionales. De estos nueve acuerdos sin crisis de balance de pagos, dos correspondieron a la renegociación de la deuda externa pública (1991 y 1992). Los restantes siete acuerdos persiguieron el respaldo del Fondo para apoyar planes de ajuste ya implementados y contraer nueva deuda externa pública (1959, 1960, 1967, 1968, 1976, 1977 y 1998, ver capítulo 8), según los memorándums de política económica del gobierno argentino, adjuntos a la carta intención de cada acuerdo. Estos fueron acuerdos innecesarios, porque el balance de pagos de Argentina era saludable.
Cuando un país miembro solicita un acuerdo, el Fondo exige que demuestre que está gestionando préstamos adicionales de otras fuentes, para obtener la totalidad del financiamiento requerido. En esto consiste el rol catalizador de los acuerdos del Fondo, que Polak, Stiglitz y otros autores consideran motivo de incompatibilidad de intereses y de confusión entre los funcionarios del Fondo, los gobiernos prestatarios y la banca prestamista. Aun si el balance de pagos no presenta desequilibrios, obtener un acuerdo de alta condicionalidad con el Fondo obliga al país prestatario a aplicar medidas de ajuste ortodoxo. Si en vigencia de un acuerdo, el país signatario no cumple las condicionalidades comprometidas, aunque no utilice el préstamo, el Fondo podría suspender el acuerdo, interrumpiendo la protección a los capitales externos ingresados para aprovechar el diferencial de tasas de interés domésticas, y el bajo riesgo devaluatorio que el conjunto de condicionalidades usualmente asegura.
Los acuerdos entre Argentina y el Fondo ocurrieron en bloques. Jamás un gobierno argentino firmó un acuerdo stand by aislado, sino al menos dos, consecutivamente. Ello fue así, aunque el gobierno firmante ya hubiera resuelto el problema de pagos internacionales, en caso de existir, o aun si el primer acuerdo fue tomado sin crisis de pagos y la holgura externa persistía. Esto significa que los acuerdos stand by con el Fondo constituyeron programas de política económica durante períodos nunca inferiores a dos años.
Los funcionarios del Fondo admiten que algunos acuerdos stand by aprobados son innecesarios, y que las autoridades de los países miembros los utilizan para implementar programas de ajuste y solicitar préstamos externos. Este conocimiento consciente del uso desviado de sus recursos es una prueba de la corresponsabilidad del Fondo en el desastre económico argentino de 1976-2001, junto con las autoridades nacionales, sus apoyos ideológicos domésticos y extranjeros (los “opinadores alquilados”, según Domingo Cavallo), y con el sector privado que capturó los poderes del Estado desde mediados de los 70, primero por la fuerza de las armas y el terror, luego por su formidable capacidad de presionar sobre un gobierno democrático con demasiados frentes abiertos, como el de Alfonsín –el militar, el sindical, el externo–; y más tarde, por su participación en los nuevos negocios que abrieron las reformas económicas de los 90, bajo la supervisión reforzada del Fondo.
Desde la reforma del FMI iniciada en 2006 y el nuevo estrellato que el G20 acordó al organismo, éste lanzó líneas de préstamos precautorios, fondos a disposición de los solicitantes sin intenciones de realizar giros. Ninguno de los acuerdos que Argentina firmó con el FMI se encuadró bajo dicha línea, de manera que el argumento arriba expresado aún es válido.
3. Alineamiento de los planes de ajuste aplicados en Argentina con las recomendaciones del FMI
Revisar si Argentina cumplió o no sus compromisos con el Fondo, permite inferir el grado en que los planes de ajuste implementados bajo acuerdos del organismo siguieron sus recomendaciones.
Las condicionalidades de cumplimiento obligatorio son las que se consignan en el texto de los acuerdos con el Fondo; las medidas detalladas en los memorándums de política económica anexos a los acuerdos no constituyen formalmente condicionalidades, si bien se tienen en cuenta durante las revisiones y al evaluar la consistencia de los programas económicos apoyados por acuerdos con el Fondo. Los criterios cuantitativos de ejecución se fijan de acuerdo a las ecuaciones de los modelos teóricos del Fondo, y junto con las condicionalidades cualitativas definen las características de los planes económicos ligados a los acuerdos, que el Fondo considera esenciales o que acepta considerar esenciales, a pedido de las autoridades del país miembro. Por eso su incumplimiento puede provocar la suspensión de un acuerdo o de los desembolsos dentro de un acuerdo.
3.1. Cumplimiento e incumplimiento de los acuerdos de Argentina con el Fondo
Si en vigencia de un acuerdo con el Fondo, el país prestatario incumple las metas comprometidas, puede solicitar una dispensa. Generalmente, el organismo exige medidas correctivas o compensatorias del incumplimiento, y si no recibe satisfacción en un lapso dado, suspende los desembolsos o da por terminado el acuerdo. Es decir que el Fondo no realiza desembolsos posteriores al inicial, ni mantiene acuerdos en vigencia, si el país solicitante rompe las condicionalidades pactadas.
Del total de 21 acuerdos de condicionalidad fuerte celebrados con el FMI, Argentina incumplió seriamente una o varias de las metas comprometidas en seis ocasiones, en los años 1962, 1983, 1984, 1988, 1990 y 2001. Tres de estos años (1962, 1983 y 2001) coronaron un ciclo de crecimiento acelerado de la deuda externa pública y a partir de allí, comenzó el repago neto. En dos de estos tres incumplimientos: 1962 y 1983, el Gobierno carecía de un registro centralizado de la deuda externa pública e ignoraba su monto total. Y en 1962 y 2001, Argentina había permanecido bajo acuerdos de condicionalidad fuerte y supervisión permanente del FMI: durante cuatro años, en el primer caso; y 16 en el segundo.
En 1984, la suspensión de los de-sembolsos correspondió a un acuerdo firmado de mala gana por un gobierno que aún creía factible una solución política de la deuda externa contraída por la dictadura militar, similar a la amnistía que los Estados Unidos y el Club de París acordaron a Irak en 2003-2004, comprendiendo que la deuda dificultaría su desarrollo económico, y que fue tomada por un gobierno ilegítimo. El último incumplimiento grave, el de 1990, ocurrió en plena hiperinflación, cuando fijar metas cuantitativas solo podía ser un divertimento.
En síntesis, contando que el acuerdo caído de 1984 se reanudó en 1985, 16 de los 21 acuerdos de Argentina con el Fondo se desarrollaron aceptablemente, según las evaluaciones del organismo. Prueba de ello es que no los discontinuó, aunque demoró algunos desembolsos. Y cuatro de los seis acuerdos mal cumplidos se concentran entre 1983 y 1990, primeros años poscrisis de la gran deuda externa.
Considerando que desde 1973, el Fondo solo desembolsó totalmente el 35% de todos los acuerdos celebrados con todos sus países miembros, e interrumpió el 65% de ellos, el comportamiento de Argentina puede calificarse de ejemplar.
3.2. Variables de política económica condicionadas a los acuerdos entre Argentina y el FMI
Revisar las condicionalidades obligatorias de los acuerdos entre Argentina y el Fondo, en su mayoría cumplidos aceptablemente, como se acaba de mostrar, revela los aspectos de la política económica argentina encuadrados en las recomendaciones del organismo.
El número de criterios de ejecución y de desempeño estructural se incrementó a partir de la década de 1960, fue máximo en los años de crisis de la deuda –1983 a 1987– y luego del default soberano de 2001.
3.2.1. Criterios cuantitativos de ejecución
Los criterios de ejecución, que cuantifican variables fácilmente mensurables, se concentran en tres áreas: fiscal, monetaria y deuda externa pública.
Desde 1967 hasta 2001, los acuerdos fijaron límites al déficit fiscal. En los acuerdos de 1967 a 1977, el déficit fiscal sumaba las necesidades de financiamiento de la administración central más las empresas públicas. En los años 1980, se incluyó el déficit cuasifiscal, del Banco Central; a fines de los 90 se amplió al déficit consolidado del gobierno nacional más las provincias y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el acuerdo de 2003, el Fondo exigió la obtención de superávit primario, antes del pago de intereses, asumiendo que el servicio de la deuda pública no se atendería con nueva deuda, a diferencia del criterio de los años anteriores, que permitió el crecimiento de las emisiones de bonos soberanos argentinos a niveles insostenibles en relación a la capacidad de pago del Estado.
Todos los acuerdos, desde 1958 a 2003, fijaron un techo a los activos domésticos del Banco Central, esto es, un límite a la creación de base monetaria por razones diferentes del aumento de las reservas internacionales. Los acuerdos que no prohibieron los préstamos del Banco Central al Tesoro, acotaron la magnitud de la monetización del déficit fiscal (1962, 1963, 1967 y 1968).
Hasta 1996, los acuerdos estipularon un piso para las reservas internacionales, requisito que reapareció en 2003, agregándose en esta oportunidad un límite a la expansión de la base monetaria. La ausencia de piso a las reservas internacionales en los acuerdos de Argentina y el Fondo de 1998 y 2000, y la presión del director general del Fondo sobre el ministro Cavallo, en agosto de 2001, para dolarizar la economía argentina si las reservas caían más de 2.500 millones de dólares, sugiere que el Fondo no deseaba cuantificar esta importante variable, porque necesitaba esta caída para cumplir el objetivo de sustituir el peso por el dólar estadounidense.
Todos los acuerdos firmados con el objetivo principal de mantener la vigencia de un programa económico y sin cláusulas de limitación al endeudamiento externo público fueron seguidos de fuertes expansiones de la deuda soberana, que desembocaron en tres ocasiones en crisis de pagos internacionales: las de 1962, 1982 y 2001. La Argentina estuvo bajo acuerdos stand by con el FMI desde diciembre de 1958 hasta junio de 1963, pero éste nunca objetó el endeudamiento soberano hasta que la acumulación de vencimientos lo tornó insostenible en 1962. En 1967 y 1968, el gobierno de facto se comprometió con el FMI a financiar parcialmente con bonos la deuda externa pública, para ello emitió ocho empréstitos en los mercados internacionales hasta 1970. Pero en esta ocasión la crisis de pagos no se presentó, porque a pesar de la apreciación del peso, el saldo comercial se mantuvo discretamente positivo y el producto bruto creció más que la deuda externa, aunque la balanza de servicios acentuó su déficit por intereses pagados. También el gobierno de la Junta Militar suscribió dos acuerdos de giro en 1976 y 1977, sin límites para el endeudamiento externo, sextuplicándolo, hasta su retirada a fines de 1983. Ya finalizado el acuerdo con el FMI, éste continuó supervisando el proceso de endeudamiento a través de un experto contratado para determinar los montos de deuda que el gobierno argentino era capaz de absorber a través de las distintas agencias públicas, como se mencionó más arriba. Finalmente, entre 1996 y 2000, bajo supervisión reforzada del FMI y acuerdos de condicionalidad fuerte sin cláusulas de límites al crecimiento de la deuda externa, ésta creció un 38%, pasando de 90 mil millones de dólares a 124 mil millones a fines de 2001, cuando Argentina declaró el mayor default soberano de la historia.
Esto permite afirmar que la fijación de criterios cuantitativos en los acuerdos del Fondo es significativa, y se refleja en las decisiones de las autoridades que los solicitan y suscriben. Acuerdos celebrados sin necesidad y sin cláusula de limitación al endeudamiento externo público, fueron seguidos de fuertes expansiones de la deuda, que tarde o temprano desembocaron en crisis de pagos e intensificación del ajuste recesivo.
