Durante los últimos meses ha cobrado especial interés hablar sobre los plebiscitos en Argentina y por ello resulta relevante repasar aquí los límites que impone nuestro sistema constitucional a los mismos, comprender la razón de ello y comprender, a fin de cuentas, el porqué de su infrecuencia.
La consulta popular o el plebiscito/referendum es un mecanismo de participación democrática semidirecta que tiene limitada cabida constitucional en nuestro país porque su realización, como veremos, se encuentra al filo de la inconstitucionalidad.
Ante todo, ello sucede porque los andamios de nuestra constitución representativa republicana federal (art. 1) se fundan en la importancia y en la necesidad de contar con debates abiertos para alcanzar leyes que surjan del mayor consenso posible. Esos andamios tienen por objeto morigerar el riesgo que corren las minorías frente a las mayorías ocasionales y fueron erigidos en base a la desconfianza que generan los Estados provinciales populosos frente a los Estados provinciales más despoblados.
Nuestra constitución desprecia los decretos de necesidad y urgencia (aunque los reconoce), las leyes votadas a libro cerrado (aunque las admite) y los plebiscitos (aunque preferiría que no ocurrieran). Nuestra Constitución quiere que las leyes nazcan del Congreso (art. 77) y por ello mismo es que aborrece la delegación de facultades extraordinarias o la suma del poder público en el tirano de turno (art. 29).
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No caben dudas que el plebiscito es un mecanismo admitido bajo nuestro sistema constitucional porque así lo prevé expresamente art. 40 de nuestra constitución pero al ver detenidamente su regulación y al leer integralmente la constitución (que es como debe ser leída) se advierte que no cualquier plebiscito resultaría constitucional ni deseable en Argentina.
Los constituyentes de 1994 le dieron cabida y rango constitucional al plebiscito, pero solo dentro del sistema constitucional preexistente.
Dicho en otras palabras, el plebiscito es un mecanismo de excepción en la formación de las leyes, como sucede con los decretos de necesidad y urgencia (art. 99. Inc. 3) y con la legislación delegada (art. 76).Y por ende, por regla general, cabe desconfiar de ellos.
El largo camino del proceso legislativo bicameral previsto por nuestra Constitución es una invitación al debate y a la búsqueda de consensos perdurables, enfriando su efervescencia inicial, porque nuestros constituyentes sabían, por nuestra propia historia (y por la experiencia norteamericana), que ello resultaba mejor que cualquier otra alternativa.
Los decretos de necesidad y urgencia, las leyes votadas a libro cerrado y los plebiscitos son, desde la perspectiva de nuestra Constitución, la renuncia a alcanzar dichos objetivos.
Ello puede parecer poco simpático a muchos (abanderados de las mayorías ocasionales) pero la regla y el principio general previsto por nuestra Constitución (de neto, verdadero e indiscutido corte liberal), es que solamente el Congreso tiene la autoridad y potestad para sancionar leyes.
Plebiscitos: un mecanismo de excepción al filo de la inconstitucionalidad
Conforme el art. 40 de la constitución nacional y la ley 25.432 toda consulta popular “vinculante” requiere ser impulsada por el Congreso de la Nación, a iniciativa de la Cámara de Diputados y sólo las consultas populares “no vinculantes” podrían ser convocadas por el Poder Ejecutivo Nacional (o por el Congreso).
Por su parte, no pueden ser pasibles de consulta popular aquellos temas y materias“...cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la Constitución Nacional mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación...”.
Los plebiscitos, los DNU y la legislación delegada son claras desviaciones en nuestra Constitución y como tales, corresponde (dentro de nuestro sistema constitucional) interpretarlas y aceptarlas con carácter excepcional y restrictivo. Es por ello mismo, qué así como las “materias prohibidas” del art. 99 inc. 3 (materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos) se proyectan sobre la delegación legislativa del art. 76, corresponde entender que las “materias prohibidas” de las iniciativas populares del art. 39 (reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal) se proyectan también como materias prohibidas de los plebiscitos (art. 40).
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El articulo 1 es contundente cuando dispone que la nación argentina adopta la forma representativa y republicana de gobierno y el art. 22 ratifica y refuerza dicho principio al establecer que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes.
Puede no gustar a muchos ello pero son los pilares que consagra nuestra constitución y aquellos que reflejan, probablemente mejor que ningún otro, cuáles son los consensos alcanzados, posibles, deseables y necesarios, al que arribaron nuestros constituyentesde 1853-60 y que mantuvieron los de 1994.
Vale decir, conforme surge de nuestra constitución, tenemos un sistema basado en la soberanía del pueblo y en la democracia (art. 33 y 36) pero son nuestros legisladores los que deben deliberar (para alcanzar mayorías consensuadas) y trazar las políticas de gobierno que deberáejecutar el Poder Ejecutivo. Todo ello, respetando siempre el límite de conservación del poder no delegadopor las provincias (art. 121),el límite de legalidad y reserva (art. 19) y el límite de razonabilidad (art. 28).
Como ya he dicho alguna otra vez, nuestra Constitución está diseñada a partir de la responsabilidad ciudadana y de la desconfianza hacia los mesías y las mayorías del momento. Todo el sistema democrático republicano se legitima por el voto popular pero no por las mayorías circunstanciales del momento sino por aquella “mayoría” que se conforma y atraviesa a toda la década/generación. A la mayoría del momento (es decir, la que gana la última elección) se le reconoce su especial importancia en la conducción del país pero, como se desconfía de ella, se procura contenerla a partir de los resabios de las mayorías del pasado que permanecen todavía representadas en la Cámara de Diputados, en la Cámara de Senadores y en el Poder Judicial. De eso se trata la división de poderes y de eso se trata contar con controles cruzados entre los poderes.
Cabe destacar también que tal es el interés de nuestra Constitución en la ocurrencia y pluralidad del debate parlamentario que reconoce fueros a los legisladores (art. 68) con el propósito de preservar las voces de todos ellos y especialmente de las minorías circunstanciales durante el período de sesiones.
El plebiscito, en cambio (y tal como sucede con las leyes votadas a libro cerrado), es la anulación y cancelación del debate. No hay debate posible ni la búsqueda de consensos cuando solo se puede votar por “si” o por “no”.
Además, como los plebiscitos se realizarían con elecciones de distrito único (como sucede con el presidente y vicepresidente, a partir de 1994), con su realización,sin intervención del Congreso,se pulverizaría al componente federal (senatorial)previsto por la constitución para la formación de las leyes, piedra angular de todo el sistema.
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Insisto, por regla general, nuestra constitución no desea ni espera que las leyes nazcan de una consulta popular ni tampoco desde el Poder Ejecutivo (por más que estén contempladas en nuestra Constitución). Nuestro ordenamiento asume que todas las normas pueden ser declaradas inconstitucionales y que aquellas que no están precedidas de un debate suficiente y federal son las candidatas estelares a serlo. Huelga decir que es justamente por esta carencia absoluta de debate que nuestros legisladores han entendido que los plebiscitos nacidos a instancia del poder Ejecutivo solo pueden ser “no vinculantes”. Son y serán solo una “mera consulta” para la ulterior consideración de nuestros representantes.
Por su parte, los elevados objetivos de la Constitución me inclinan a sostener que difícilmente la Constitución desee propiciar el escenario de caos político y social que podría sobrevenir a la declaración de inconstitucionalidad a una ley que hubiera sido expresa y previamente refrendada por la sociedad.Todas las normas pueden ser declaradas inconstitucionales en virtud del principio de supremacía de la constitución (art. 31), y como dije anteriormente, los plebiscitos no escapan a dicho control.
Además, si fuese factible proponer plebiscitos cotidianamente sobre los temas más diversos, ello no solo sería tremendamente oneroso (como sucede con cualquier elección nacional) sino que revelaría una profunda incomprensión de nuestra Constitución y de su sabiduría.
Estoy convencido de que teniendo en cuenta todo lo anterior resultará mucho más fácil comprender las limitaciones que impone nuestro ordenamiento a los plebiscitos.
Al cumplirse 40 años de democracia ininterrumpida en nuestro país, exijamos más Constitución y no dejemos que la violenten invocando falsas verdadeso soluciones efímeras.
*Abogado Magister en Derecho Empresarial y Profesor de Derecho Constitucional
