Daniel Ryan: “La cuestión ambiental no es un problema que se considere prioritario o urgente”

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Texas (UT), Magíster en Derecho Ambiental por la Universidad de Londres (UL), abogado por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), director de la Maestría en Análisis y Diseño de Políticas del Instituto Tecnológico de Buenos Aires (ITBA), Daniel Ryan se especializa en la relación entre la gestión política y el calentamiento global y esta semana participó de la Agenda Académica de Perfil Educación. “A mí me parece particularmente interesante el tema de la demanda social porque mientras las encuestas de opinión muestran que los temas ambientales-climáticos presentan altos niveles de preocupación en los países de la región, cuando se preguntan sobre cuáles son los problemas más importantes o los problemas urgentes que tiene la sociedad, los temas ambientales-climáticos no aparecen o tienen poca relevancia. ¿Esto qué significa políticamente? ¿Qué mensaje les deja a los políticos? Estos datos demuestran que la cuestión ambiental-climática es un tema que le preocupa a la sociedad argentina, pero a la vez, la cuestión ambiental no es un problema que se considere prioritario o urgente”, sostuvo.

Docente de Política y Cambio Climático en ITBA y de Política y Cambio Climático en Perspectiva Comparada en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Ryan es autor de una gran producción académica, con trabajos como Política y cambio climático. Explorando la relación entre partidos políticos y la problemática climática en América Latina; Brechas de conocimiento en adaptación al cambio climático. Informe de Diagnóstico Argentina; Las políticas climáticas en América Latina: avances y tareas pendientes; Relación Ciencia-Política. Mecanismos e instituciones de vinculación en temas de adaptación al cambio climático, entre otros. “Milei concibe el problema del cambio climático como un fenómeno natural, que no es resultado de la actividad humana o sobre el cual la actividad humana no tiene una influencia significativa, con lo cual todas las medidas y políticas tendientes a la reducción de emisiones que afectan el cambio climático no tienen sentido pues estamos ante un fenómeno natural. Esta manera de concebir el problema del cambio climático ya nos está indicando el abordaje de política pública que podría tener su gobierno a la problemática climática y el riesgo que ello supone para la agenda ambiental y climática en la Argentina”, agregó

—En Política y cambio climático. Explorando la relación entre partidos políticos y la problemática climática en América Latina usted explora la relación entre partidos políticos y cambio climático, a partir de tres ejes: cómo los principales partidos tienden a abordar la problemática climática, qué factores inciden en el nivel de politización de la agenda climática y cuáles son las consecuencias de un mayor o menor nivel de politización. ¿Cuáles son las respuestas que obtuvo en cada uno de estos ejes?

—Con respecto a la forma en la que los partidos políticos tienden a abordar la temática climática, hay una clasificación tradicional en la literatura que plantea que cuando los partidos se enfrentan a temas nuevos que aparecen en la agenda cuentan, básicamente, con tres estrategias posibles. La primera es la indiferencia, la segunda es la integración y la tercera es una estrategia más adversarial. Entonces, lo que hicimos en aquel trabajo fue tomar esta clasificación y explorar cuál era la situación en la región y, si tuviera que hacer una respuesta rápida, diría que hasta el Acuerdo de París del 2015, la estrategia predominante entre las coaliciones o los partidos más importantes era una estrategia de indiferencia frente al tema, era algo que no estaba presente en sus discurso ni agendas programáticas. En consecuencia, cuando estos temas aparecían en la agenda política o legislativa, eran cuestiones que tendían a cortar las coaliciones porque el voto de los legisladores seguía algún tipo de criterio distinto al de su pertenencia partidaria. Pero, a partir del Acuerdo París la tendencia cambia y la estrategia predominante pasa a ser de integración, porque los partidos y las coaliciones más importantes incorporan el tema del cambio climático en sus agendas políticas, lo reconocen como un tema que requiere atención y empiezan a incorporar políticas en sus programas de gobierno. Pero es una incorporación que nosotros denominamos de baja intensidad: las colisiones y los partidos incorporan el tema, pero no se plantean grandes transformaciones de política pública. Se apoyan en políticas más bien gradualistas, que no ponen en riesgo el apoyo electoral o político de grandes sectores económicos que pueden verse amenazados por políticas climáticas más ambiciosas. Y la tercera estrategia es la adversarial, que aparece cuando los partidos políticos y las colisiones se posicionan y se diferencian políticamente a partir de una estrategia de oposición a la temática. La estrategia de baja integración era la estrategia predominante en América Latina hasta la aparición de Bolsonaro en Brasil, que presenta una posición abiertamente contrapuesta, de enfrentamiento con la agenda climática en particular, y con la temática ambiental en general. Eso es en relación al primer punto. Con respecto a los otros puntos que se mencionan en la pregunta, nosotros partimos de la literatura en ciencia política para analizar cómo se posicionan los partidos políticos en relación a la temática climática en base a la demanda social, el componente ideológico y las instituciones y reglas electorales. A mí me parece particularmente interesante el tema de la demanda social porque mientras las encuestas de opinión muestran que los temas ambientales-climáticos presentan altos niveles de preocupación en los países de la región, cuando se preguntan sobre cuáles son los problemas más importantes o los problemas urgentes que tiene la sociedad, los temas ambientales-climáticos no aparecen o tienen poca relevancia. ¿Esto qué significa políticamente? ¿Qué mensaje les deja a los políticos? Estos datos demuestran que la cuestión ambiental-climática es un tema que le preocupa a la sociedad argentina, pero a la vez, la cuestión ambiental no es un problema que se considere prioritario o urgente. Y esto ayuda a explicar el bajo nivel de atención política que tiene el tema por parte de los políticos. Sin embargo, que las cuestiones ambientales-climáticas generen altos niveles de preocupación no es un dato menor; esto indica que son problemas que tienen un nivel de atención social latente que en ciertas situaciones puede ser movilizada políticamente. En el contexto argentino hay muchos ejemplos de demandas socio-ambientales que han podido movilizar esta preocupación y llegar a sectores más amplios de la sociedad. Esto sucedió, por ejemplo, con el tema de la protección de los humedales cuando se produjeron los incendios en el Delta; la protección de los humedales es una cuestión que organizaciones ambientalistas y actores de la comunidad científica vienen trabajando desde hace años, pero fue la situación de los incendios la que posibilitó que la preocupación se extendiese a sectores más amplios de la opinión pública y el tema de los humedales se instalara en la agenda pública. El otro punto interesante que exploramos en este trabajo es qué rol tiene la ideología o hasta qué punto la ideología nos permite explicar las posiciones de los partidos o coaliciones políticas más importantes en relación a los temas climáticos. En el contexto europeo hay mucha literatura sobre este tema y bastante evidencia de que, en general, los partidos de centro-izquierda o de la socialdemocracia europea tienden a tener posiciones más favorables a la agenda ambiental y climática que los partidos y coaliciones de centro derecha. Pero en el contexto latinoamericano hasta la aparición de Bolsonaro en el caso brasileño, el clivaje izquierda-derecha no parece ser una forma de aproximación que nos permite diferenciar posicionamientos más o menos favorable hacia la agenda ambiental y climática entre los partidos y coaliciones políticas más importantes.

—En Las políticas climáticas en América Latina: avances y tareas pendientes usted plantea que el movimiento de jóvenes se ha transformado en un actor importante en el debate público sobre la problemática climática. Pero son los jóvenes también los que más apoyo han dado a candidatos como Javier Milei, que ponen en duda el calentamiento global. ¿Cómo se explica esta contradicción?

—El surgimiento durante los últimos años de movimientos de jóvenes vinculadas a la acción climática es uno de los desarrollos más novedosos e interesantes ocurridos en el ámbito de la sociedad civil en relación a la agenda climática. Sin embargo, estos movimientos de jóvenes pueden ser considerados como minorías intensas y no necesariamente representan en términos demográficos a grandes sectores sociales. Por otro lado, tenemos el caso particular de Milei; si bien las encuestas señalan que es el candidato más votado en el grupo etario de entre 16 y 30, los estudios cualitativos del votante de Milei no muestran que haya una postura anticlimática o antiambiental generalizada y esto es una diferencia importante, por ejemplo, con el caso del voto conservador en los Estados Unidos donde la posición fuertemente adversarial hacia los temas ambientales y, especialmente, climáticos es parte de la identidad conservadora. Hay que ver qué consecuencias puede tener un eventual gobierno de Milei y cómo eso impacta en la construcción de la identidad política de sus seguidores y votantes, pero hoy me da la sensación de que esos elementos de discurso fuerte de escepticismo climático no forman parte de la identidad política de la mayoría de los votantes de Milei, por lo menos hasta ahora.

—En Brechas de conocimiento en adaptación al cambio climático. Informe de Diagnóstico Argentina usted revela que hay un fuerte déficit en la definición de las necesidades o prioridades de conocimiento en forma colaborativa entre los actores del mundo científico y de la política pública, como así también un bajo nivel de institucionalización de procesos y espacios que faciliten la interacción y articulación entre estos actores. En ese sentido, y a partir de esa investigación, ¿cuáles son las ventajas y desventajas que presenta Argentina en materia de lucha contra el calentamiento global?

—En relación a la vinculación ciencia y política diría que Argentina cuenta con recursos humanos muy formados en el área de la ciencia climática. Es algo que se demuestra, por ejemplo, en el porcentaje de científicos argentinos que participan en el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, que es que es un organismo científico que cada determinada cantidad de tiempo genera informes que representan una suerte de revisión y evaluación de la investigación que se ha hecho sobre cambio climático en el mundo. La cantidad y relevancia de los científicos argentinos que participan de este organismo es para destacar en relación a la relevancia, por ejemplo, que tiene Argentina en la negociación internacional sobre el cambio climático. Por lo tanto, una de nuestras ventajas son los recursos humanos. En relación a las desventajas, uno de nuestros problemas es que los procesos de articulación y colaboración entre ciencia y política en materia de cambio climático no se sostienen en el tiempo. Tienden a estar vinculados a proyectos específicos, generalmente relacionados al cumplimiento de compromisos internacionales. Como parte de esos compromisos internacionales se consigue financiamiento y se generan investigaciones y espacios de interacción entre actores de la ciencia y actores sociales, políticos y productivos. Pero se termina ese proyecto, se termina ese financiamiento y esos espacios dejan de existir. Por lo tanto, cuando decimos que hay un bajo nivel de institucionalización de las relaciones entre ciencia y política en materia de cambio climático esto habla de la poca sostenibilidad de esas interacciones, de la debilidad de los espacios de planificación de la política ambiental y climática que en forma regular permita incorporar lo que la ciencia va generando y articular la relación entre científicos y decisores públicos. Hay que recordar que abordar la problemática del cambio climático requiere integrar la dimensión climática en las grandes estrategias de desarrollo, en la política energética, la política agropecuaria, la política económica. Pero esos espacios institucionalizados de interacción entre ciencia y política están faltando o son muy débiles en la Argentina.

—¿Es posible pensar que esa ausencia que le da el Estado a la articulación entre ciencia y política, se explique porque el sector público toma en cuenta esas encuestas que antes usted mencionaba, en las que la política lee que lo ambiental no es una prioridad para la sociedad?

—Además de la voluntad política, creo que hay varios factores a tener en cuenta para responder esta pregunta. Lo primero es entender que una política climática más ambiciosa requiere de recursos y capacidad estatal. Y en este sentido, el Estado argentino en términos de su tamaño puede ser una estructura importante, pero en términos de sus capacidades tiene muchas limitaciones. Y cuando vos entrás a trabajar en política climática, descubrís que es un tema que atraviesa distintas áreas de la política y la gestión pública, que requiere de la coordinación entre distintas áreas del Estado, de la consideración de diversos aspectos económicos, sociales, ambientales y de diversos tipos de evidencia y de conocimientos. Y ahí hay limitaciones en la estructura estatal para poder gestionar y abordar toda esa complejidad. Y esta situación se da no sólo en el Estado nacional, sino que estas debilidades en las capacidades estatales se evidencian con mucha más fuerza a nivel de las provincias y de los municipios. En este punto, vale señalar que la política climática tiene dos grandes dimensiones: la política de mitigación, que tiene por finalidad reducir las emisiones de gases que causan el fenómeno del cambio climático.Y la otra gran área que es la política de adaptación, que tiene que ver en cómo nuestras comunidades y nuestras economías se adaptan a los cambios que se van sucediendo y se minimizan los impactos negativos del cambio climático. Las políticas de adaptación se desarrollan fundamentalmente a nivel de los estados provinciales y municipales que son los que, por ejemplo, tienen que ver con el manejo de las inundaciones o el ordenamiento territorial. Y estos niveles de gobierno tienen fuertes falencias en términos de capacidades estatales para hacer frente a esta agenda. Por lo que los problemas de vinculación entre ciencia y política en materia de cambio climático también están relacionados con las limitadas capacidades estatales para poder gestionar e incorporar las evidencias científicas en los procesos de toma de decisión.

—En una respuesta anterior se refería al impacto de la agenda climática luego de la irrupción de Bolsonaro en Brasil y en Relación ciencia-política. Mecanismos e instituciones de vinculación en temas de adaptación al cambio climático usted analiza la experiencia de organismos de vinculación ciencia-política en temas de adaptación al cambio climático en el Panel Brasileño de Cambio Climático. ¿Cuáles es el impacto que tuvo la presidencia de Bolsonaro en la lucha contra el cambio climático en Brasil y en la región?

—El gobierno de Bolsonaro tuvo un impacto negativo muy fuerte en la agenda climática brasilera. En el caso que Ud. señala del Panel brasileño de Cambio Climático, este organismo fue creado durante el gobierno de Lula y se había mantenido a través de distintas administraciones que se sucedieron, pero el gobierno de Bolsonaro, a través de una resolución administrativa lo dejó sin efecto. Fue una lástima porque era una experiencia muy rica y que podía ser de mucho aprendizaje para el resto de la región. Más allá del Panel, el impacto que tuvo la administración de Bolsonaro en la política ambiental brasileña en general fue muy perjudicial porque, entre otras cosas, llevo adelante un desmantelamiento de la estructura burocrática y de la capacidad estatal del Estado brasileño para abordar diversas problemáticas ambientales, como es el control de la deforestación de la Amazona, un tema clave para la agenda climática brasileña y global.

—¿Evalúa que el mismo antecedente se podría dar en Argentina si asume Milei?

—La forma en que los actores políticos conciben un problema es central para definir el abanico de políticas públicas pertinentes. Milei concibe el problema del cambio climático como un fenómeno natural, que no es resultado de la actividad humana o sobre el cual la actividad humana no tiene una influencia significativa, con lo cual todas las medidas y políticas tendientes a la reducción de emisiones que afectan el cambio climático no tienen sentido pues estamos ante un fenómeno natural. Esta manera de concebir el problema del cambio climático ya nos está indicando el abordaje de política pública que podría tener su gobierno a la problemática climática y el riesgo que ello supone para la agenda ambiental y climática en la Argentina.

—En Diseño de la institucionalidad climática. Aportes para el análisis usted advierte sobre la falta de debate en torno a la problemática del diseño de las instituciones de gobierno a cargo de la agenda climática. ¿Por qué cree que se trata de un tema que no aparece en el primer plano de la discusión en la región, a diferencia de la importancia que asume en países europeos?

—Como señale anteriormente, la estrategia de baja intensidad con la que se ha abordado la temática climática en la Argentina importa reconocer la importancia del problema a la vez que plantea políticas gradualistas, reformas moderadas, pero las grandes estrategias de desarrollo y los componentes centrales de los programas de gobierno no necesariamente van en línea con lo que requeriría avanzar hacia una economía baja en carbón. En este contexto, los avances sustanciales en la institucionalidad y la política climática tienden a suceder cuando se presentan ciertas oportunidades o condiciones facilitadoras que posibilitan cambios cualitativos. Un ejemplo de esto es cuando se presentan oportunidades para avanzar políticas que generan beneficios económicos y sociales a la vez que climáticos. El caso de la reforma energética uruguaya y la promoción de fuentes renovables en la matriz eléctrica de Uruguay es un claro ejemplo de este tipo de políticas ganar-ganar. Otras oportunidades se dan cuando hay factores de contexto internacional o la ocurrencia de situaciones de emergencias ambientales que rompen estas situaciones de estancamiento, de baja atención de la problemática climática y generan oportunidades para avanzar con cambios significativos en la agenda y en la institucionalidad climática.

—Esta sección se llama Agenda Académica porque propone brindarle a docentes e investigadores un espacio en los medios masivos de comunicación para que difundan sus trabajos. La última pregunta tiene que ver, precisamente, con el objeto de estudio: ¿por qué decidió especializarse en la relación entre la gestión política y el calentamiento global?

—Los temas ambientales me han interesado desde que estudiaba derecho en la universidad de Córdoba. Era un momento en el que ni siquiera se hablaba del cambio climático y el medio ambiente no era parte del plan de estudio de la carrera.  Estamos hablando de principios de los noventa. Por lo que me fui formando en temas ambientales a través de estudios de postgrado en derecho ambiental y del trabajo en el mundo de las ONGs. Posteriormente, hice el doctorado en ciencia política y empecé a dedicarme más formalmente a la investigación sobre política, ambiente y cambio climático. En general, los temas ambientales han tenido una atención muy periférica en el ámbito de la ciencia política. Afortunadamente, esto ha ido cambiando en los últimos años con la incorporación de jóvenes investigadores que van abordando el tema e incorporándolo a sus agendas de investigación. Es una problemática que me despierta compromiso en lo personal, pero también me genera mucho interés desde el punto de vista intelectual. Es un tema que nos permite discutir preguntas, tanto a nivel de los intereses, de cómo se distribuyen los costos y beneficios de las decisiones en relación al ambiente entre los distintos actores sociales afectados, como así también nos plantea interrogantes en relación al marco de las ideas y los valores a partir de las cuales las comunidades y las sociedades se relacionan con su ambiente.