Los partidos políticos son organizaciones relativamente estables. Algunos duran más, otros menos, otros demasiado poco y otros lo suficiente. Como tales, se nutren de dirigentes, militantes, funcionarios públicos y líderes que trazan una determinada estrategia para sostenerse en el tiempo. Este conjunto de actores internos define los objetivos de la organización, el rumbo hacia donde quieren ir y las metas que quieren alcanzar. Las reglas de la organización establecen el peso que tiene cada uno de ellos para que privilegien sus objetivos propuestos. Para lograrlos, necesitan de recursos políticos de distinto tipo, de los cuales se destacan dos muy importantes: recursos humanos encargados de llevar a cabo las campañas electorales; y recursos monetarios provistos por el financiamiento (público o privado). Una visión importante de la literatura considera que la clave para que los partidos políticos se nutran de estos recursos y mantengan sus estructuras son los cargos públicos. El Estado, propiamente dicho (Mair y Katz, 2015).
Este es el componente estable de los partidos políticos. Sin embargo, cotidianamente lidian con el componente inestable de su entorno: el sistema de partidos en el cual se insertan. Es el ambiente en el que se desarrollan. Es cambiante, se altera, se modifica, evoluciona, avanza y retrocede (a veces, aunque poco). En esta coyuntura cotidiana, los partidos políticos conviven con otros partidos políticos. Las organizaciones partidarias no están aisladas y solitarias, salvo en los sistemas de partido único de tipo soviético (Sartori, 1980). Como la mayoría de los partidos buscan la misma forma de supervivencia, existe un proceso a través del cual se reparten los limitados recursos disponibles: los cargos públicos se dirimen en elecciones libres, obligatorias y limpias. Pero, ¿qué pasa cuando los que compiten son muchos? ¿Cómo pueden sobrevivir si lo disponible para repartir es limitado?
Adicionalmente, no todos los entornos en los que conviven los partidos políticos son iguales. Toda forma de Estado federal tiene en su interior una interacción de varios sistemas de partidos: uno a nivel nacional y tantos otros a nivel subnacional como unidades políticas lo integren. En Argentina, podemos contar 25 sistemas de partidos si sumamos las 24 provincias y el sistema de partidos nacional. Cada uno de estos ambientes tiene su propia dinámica, sus propias pautas de interacción y sus propias lógicas de funcionamiento. Generalmente tienen conexiones entre sí, especialmente entre el nivel nacional y los subnacionales. Algunos de ellos están muy fragmentados, otros menos. En algunos hay un partido político dominante, en otros cambia constantemente y en otros rotan dos principales.
Esto no es algo nuevo. Viene de antaño. Tal como suele repetir una destacada profesora gringa de la Universidad de Buenos Aires, el esquema institucional argentino fue concebido desde las bases teóricas de Juan Bautista Alberdi como un sistema que obligara a sus partes constitutivas a lograr acuerdos. Las provincias originarias que fundaron el país estaban gobernadas por elites locales con distintos objetivos, intereses, características, desafíos y urgencias. Tamaña complejidad política requería de cierta complejidad institucional para alcanzar acuerdos, consensos y decisiones. Para ganar elecciones. Para gobernar.
Entonces, se complejiza el relato. Anteriormente, eran las elites provinciales. Luego, fueron los partidos políticos. Ahora, hay un nuevo fenómeno digno de ser investigado. Los partidos políticos, aunque tengan características distintas, necesitan todos de lo mismo para sobrevivir como organizaciones y para gobernar como tomadores de decisiones. Si, para colmo de males, los recursos disponibles son limitados y no todos tienen la misma fortaleza para obtenerlos, ¿cómo pueden hacerlo? ¿Cuál es la clave? Acordar. Consensuar. Coalicionar. De esto tratan estas páginas.
Este libro continúa una tradición de investigación que ya tiene más de 25 años. El estudio de las dinámicas competitivas en América Latina ha atraído la atención de numerosos académicos, especialmente en lo que refiere a la formación, mantenimiento y supervivencia de las coaliciones. Paralelamente, en años recientes el estudio de las dinámicas políticas subnacionales ha adquirido mucha notoriedad y relevancia. El desarrollo de estas investigaciones ha llevado a cierto consenso académico que considera insuficiente estudiar aisladamente los procesos políticos nacionales si queremos comprender cómo funcionan los sistemas políticos multinivel. Al romper con el “nacionalismo metodológico” imperante podemos traspasar una barrera importante y pasar a considerar que los procesos políticos que se dan en el nivel subnacional de un sistema político no son necesariamente “de segundo orden” o menos relevantes. No solo el nivel nacional de la política partidaria no es el único importante, sino que por debajo, en el nivel provincial y municipal, ocurren fenómenos importantes que impactan más arriba. Todo lo contrario a lo que estamos acostumbrados.
¿Por qué esto cobra sentido y pertinencia política? Porque actualmente los partidos políticos no pueden acceder por sí solos a los distintos cargos que se ponen en juego en elecciones libres y competitivas en un país heterogéneo y federal como es Argentina. Es decir, hoy en día aquellos dirigentes, candidatos o funcionarios que desean convertirse en, por ejemplo, presidente, necesitan encontrar aliados en la mayor cantidad de provincias posibles, que pongan a disposición sus recursos en pos de un acuerdo que le garantice beneficios y ventajas a todos los involucrados. Adicionalmente, quienes “hacen política” en las provincias necesitan de apoyos en el nivel nacional para disponer de recursos públicos que les permitan gobernar (si ocupan la gobernación) o bien ganarla (si ocupan el rol de oposición provincial). En medio de esta interacción, los presidentes también precisan legisladores que voten sus propuestas en el Congreso Nacional, siendo estos electos en cada uno de los distritos del país. Estas interacciones políticas adquieren una dinámica particular: una dinámica coalicional. Son acuerdos relativamente estables entre actores partidarios en pos de alcanzar un objetivo común y acordado entre ellos, para lo cual cada uno pone a disposición determinados recursos políticos necesarios.
Esta dinámica a la que hago mención adquiere una característica particular en Argentina. En las últimas dos décadas, el sistema partidario argentino ha avanzado progresivamente hacia la desnacionalización. En otras palabras, cuando la competencia política se “territorializa” (Calvo y Escolar, 2005; Leiras, 2007 y 2013; Gibson y Suárez Cao, 2010; Navarro y Varetto, 2014) implica que cada provincia es un mundo partidario distinto al de su vecino más cercano y al de su par más lejano: los actores son distintos, la proporción de votos que reciben en las elecciones celebradas no es la misma y la cantidad de los partidos políticos que efectivamente pueden ganar las elecciones varía de provincia a provincia. Cada una tiene sus propias características, dinámicas y procesos internos, pero cada una de ellas se encuentra conectada a un Estado Nacional que unifica a todo el territorio nacional. Es decir, aunque las unidades sean distintas entre sí, existe un número específico de vinculaciones institucionales, políticas y sociales que integran la estructura en su conjunto. Estas conexiones generan determinadas consecuencias políticas y producen efectos específicos, especialmente en lo que a la competencia por el poder político se refiere. Los Estados son multinivel en tanto existen distintos niveles de competencia política, las cuales están “anidadas” (Tsebelis, 1990): la política nacional produce efectos sobre la política provincial y esta sobre la municipal, y viceversa.
Acá es donde arranco. Necesitamos alcanzar mayor desarrollo teórico para explicar cómo y por qué medios se logran cierto grado de coordinación electoral entre actores partidarios con distinto peso territorial. Me quita el sueño lo siguiente: ¿cómo se forman las coaliciones electorales multinivel? Ya sabemos cuáles fueron esas coaliciones y tenemos alguna impresión sobre qué incentivos las llevaron a construirse, pero aún desconocemos el detalle de cómo se conformaron y qué procesos siguieron: en otras palabras, qué pasos dieron para hacerlo.
Busco responder con esta investigación a cuatro preguntas centrales: ¿cómo es el proceso de construcción de una coalición electoral multinivel? ¿Qué partidos políticos la integran? ¿Cuáles son las estrategias que persiguen y los recursos que disponen para alcanzar sus objetivos? ¿Cuáles son las reglas que acuerdan para intentar alcanzar los acuerdos a los que llegan?
Para encontrar respuestas, desarrollo un modelo teórico a partir de Panebianco (1990), que establece que las coaliciones electorales multinivel pueden seguir distintas estrategias de construcción: se conforman por penetración territorial, por difusión territorial o privilegian una estrategia mixta que combine elementos de ambas. Posteriormente, aplico este modelo a cuatro casos concretos: el Movimiento Federal para Recrear el Crecimiento (MFRC), el Frente Progresista Cívico y Social de Santa Fe (FPCyS), el Frente de Izquierda y de los Trabajadores (FIT) y Cambiemos. Observo el proceso de conformación de las cuatro coaliciones en cada elección donde se presentaron por primera vez: MFRC en 2003, FPCyS en 2007, FIT en 2011 y Cambiemos en 2015.
¿Qué nos enseñan estos cuatro casos? Primero, la distribución de espacios de poder dentro de las coaliciones es un aspecto fundamental para que logren alcanzar solidez y homogeneidad en todo el distrito: la adopción de reglas de juego internas claras, consensuadas y aceptadas por los socios aportan la consistencia necesaria. Segundo, el principal foco de conflicto intra-coalición se centra en la definición de las candidaturas a distintos cargos públicos en juego: allí es donde la definición de normas entre los socios electorales puede moderar las disputas internas. Tercero, la interacción y el tipo de relación existente entre elites nacionales y provinciales define, en gran medida, las posibilidades de replicar las coaliciones electorales en todos los distritos: son las “coaliciones dominantes” de ambos niveles las que inciden sobre las posibilidades de extensión territorial. En este sentido, el tipo de partido político, su grado de centralización y cohesión interna, y el margen de autonomía de sus dirigentes son factores que impactan en estos procesos de construcción.
¿Cuáles son los desafíos que encuentran las coaliciones en Argentina? El caso de Cambiemos tiene apuntes interesantes al respecto. Las coaliciones son construcciones políticas por etapas. Siguiendo un proceso que lleva a sus partidos miembro a pasar de un casillero al siguiente, evitando retroceder e intentando no perder los puntos ganados. La etapa electoral es la primera de ellas. Confluir en una candidatura nacional fuerte, que unifique a todos los socios y que presente un conjunto de propuestas de gobierno mínimas que son compartidas por todos los partidos que ponen a su disposición los recursos políticos para alcanzar determinados objetivos acordados previamente. Posteriormente, esa candidatura que ejerce un liderazgo coalicional importante en el interior del acuerdo debe encontrar su correlato en cada uno de los distritos donde se presente a competir. Candidatos a gobernador, legisladores provinciales y nacionales, concejales e intendentes deben traccionar desde los niveles inferiores de competencia hacia los superiores la suficiente cantidad de votos que le impriman competitividad al acuerdo. No solo es trabajo del candidato presidencial, sino de todos los nombres de todas las boletas. Trabajo en equipo es igual a coalición.
En esta colaboración mutua durante esta etapa del acuerdo, la clave radica en el reconocimiento del aporte que hace cada uno al conjunto. Cambiemos, por ejemplo, tuvo un fuerte componente de complementariedad entre sus integrantes. Cada uno de ellos ofreció a la coalición los recursos políticos que disponía en cada provincia del país. Algunos más fuertes en alguno de ellos, otros más fuertes en todos. Y en aquellos donde todos tenían algo para dar, distribuir según pautas y reglas acordadas por todos. Desde arriba hasta abajo. Aunque se repita hasta el cansancio: una alianza estratégica implica tomar conciencia de aportes disímiles. Esto es tarea de dirigentes partidarios, tanto nacionales como provinciales. El MFRC y FIT también tuvieron su complementariedad, pero con menor éxito para extenderse territorialmente. El FPCyS tuvo más dificultades para encontrarla.
El tiempo contribuye a esta etapa electoral. Las coaliciones también tienen un proceso de maduración. Como el proceso de elaboración del vino. O como hacer un asado. Ambos llevan (e implican) tiempo y paciencia. Respetarlos es reconocer que los partidos políticos tienen momentos en los cuales pueden acordar y están listos para hacerlo. Y otros momentos en los que no. Las trayectorias previas contribuyen a ello. Un aprendizaje. Como en el aula de una escuela o de una universidad. La urgencia en la conformación del MFRC y en el salto multinivel del FPCyS muestran las fallas de las cuales aprendieron los dirigentes que empujaron la construcción de Cambiemos. Los del FIT ya habían probado las ventajas de la paciencia. Los resultados del lunes poselectoral que tuvo cada uno les da la razón a los más exitosos. A los que lograron los objetivos planteados. Que no siempre es ganar elecciones, sino que también puede ser consolidarse. El éxito de una coalición electoral multinivel no debe ser medido solamente en términos de cuántos votos alcanzó, cuántos distritos gobernó ni si accedió a la Casa Rosada. Sino si logró extenderse en el territorio nacional, replicar los acuerdos nacionales en el ámbito subnacional y perdurar en el tiempo. Institucionalizarse es la palabra. Porque no todas las coaliciones están hechas para ganar y gobernar.
El tiempo también ayuda a las familias políticas desde otro lugar. Los distintos intentos de construcción de coaliciones electorales desde el año 2003 en adelante generaron un aprendizaje en numerosos dirigentes partidarios nacionales y provinciales sobre los desafíos, las posibilidades y las limitaciones de este tipo de construcciones políticas. El camino recorrido contribuyó a desarrollar cierta conciencia política en todo un sector de dirigentes políticos que es ideológicamente afín y que no necesariamente formaron parte de la misma estructura organizacional. Esta generación de dirigentes no integró necesariamente el mismo partido político, pero encontraron el momento indicado y las condiciones adecuadas para acordar. Para formar una coalición electoral multinivel. En este sentido, los cuatro casos se agrupan por separado. No podemos entender la experiencia de Cambiemos sin tomar en cuenta el proceso de formación de Recrear como partido político y de la coalición MFRC. Numerosos dirigentes de ese espacio pasaron a engrosar las filas de PRO a partir del año 2009, sin olvidar que anteriormente habían formado parte de la estructura nacional y de estructuras provinciales de la UCR. Tampoco se entiende Cambiemos sin la experiencia del FPCyS, especialmente en lo concerniente al “salto multinivel”. Los mismos dirigentes que integraban el Comité Nacional a finales de 2006 y durante todo el año 2007 fueron actores clave para replicar los acuerdos de la Convención de Gualeguaychú en sus respectivos distritos.
FIT es un caso aparte. El proceso de aprendizaje vivido al interior de esa coalición electoral multinivel también tuvo su proceso de evolución y maduración, que se vio potenciado por la reforma política del año 2009, que modificó las condiciones de competencia para los cargos nacionales y algunos casos provinciales. Sin embargo, el impacto que tuvo se generó sobre una generación de dirigentes políticos nacionales y provinciales con otras vinculaciones y conexiones, distintas a las de Cambiemos, MFRC y FPCyS. Estos actores tuvieron otro proceso de socialización política distinto a los que construyeron las experiencias antes mencionadas. El resultado del aprendizaje en todos fue similar: encontrar el momento justo para acordar, dadas las condiciones necesarias. Como en una revolución, decía su padre Karl Marx.
Esto en lo concerniente a la etapa electoral. No es la única. La etapa de la coalición de gobierno es la siguiente. Quienes consiguen sortear las difíciles vallas de las carreras electorales se encuentran en un momento clave donde muchas veces surge: “¿qué hacemos ahora? ¿Cambiamos algo? ¿O seguimos igual con nuestro ADN original?” La segunda, sin lugar a dudas.
El paso de convertirse de una coalición electoral a una de gobierno es una de las tareas más arduas que tienen los partidos políticos que acuerdan y persiguen objetivos comunes de manera conjunta. En Argentina esto es particularmente problemático a raíz del primer caso de coalición de gobierno que formalmente podemos reconocer como tal. La Alianza (1999-2001) no logró completar sus cuatro años, sí pudo hacerlo Eduardo Duhalde desde el Senado y como presidente designado por la Asamblea Legislativa para completar el mandato dejado vacío por Fernando De La Rúa. Un peronista terminando el mandato de un coalicionero. Menuda preocupación. Tanto más porque la principal crítica que se le ha achacado desde la ciencia política (y desde otras ciencias sociales también) a la Alianza es la ausencia de una conversión en coalición de gobierno, de una falta de dinámica propia y de una escasez de funcionamiento interno entre los miembros del acuerdo.
Cambiemos arrancó con ese pesado lastre. Desde atrás de las nuevas vallas que tuvo por delante. Muchas de las cuales aparecen en la mayoría de las coaliciones electorales latinoamericanas que ganan con minoría en el Poder Legislativo. Pero que, sin embargo, logró en su primer año de mandato convertirse en un caso sui generis de coalición de gobierno. Algo propio. Único. Para vivir el caso día a día. Y aprender de él.
